从战略高度推进食品安全监管体制改革

　　

　　2016年05月11日

　　

　　2016年是 “十三五”规划开局之年，也是实施食品安全战略的关键节点。习近平总书记强调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。《2016年食品安全重点工作安排》以深化监管体制改革为抓手，助推食品产业供给侧结构性改革，持续提升食品安全现代化治理能力。

　　

　　

　　体制是机构设置、人员编制和权责关系等组织制度的总称，本质上是一种资源配置方式。新一轮食品药品监管机构改革通过整合职能、下沉资源、强化监管，旨在构建统一权威的监管机构。然而出于种种原因，许多地方将工商、质监、食药等部门成建制整合为市场监管局。这一做法表面上增加了人力、物力、财力等监管资源，实际监管能力却并未提升。尤其是专业监管被综合执法冲淡后，全国查处的食品药品案件数量出现下降，这与问题导向的监管理念相去甚远。

　　

　　“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，要求食品安全保障水平有本质提升。监管体制是实施食品安全战略的重要载体，要真正释放体制改革红利，应当严格按照中央既定精神独立设置食品药品监管机构。综合设置市场监管机构的地方，要根据国务院要求将食品安全作为综合执法的首要职责。《工作安排》要求，加快完善统一权威的食品安全监管体制和制度，加强食品安全监管工作的专业性和系统性。笔者认为，应当秉持“最小折腾，最大完善”的原则，将各地市场监督管理局统一更名为食品药品监督管理局，或单独设置食品药品监督管理局，实现简政放权和加强监管的有机结合。强化地方政府对食品安全负总责的责任体系，发挥其统筹协调作用，明确食安委各成员单位职责分工，调动农业、卫生、公安等部门食品安全工作积极性。同时鼓励有条件的地方学习环保部门经验，试点食品药品监管省以下垂直管理体制，调整人、财、物管理权限，解决市场分割和地方保护问题。

　　

　　在纵向体制改革基础上，探索推进横向分区域配置监管资源。我国城乡间、区域间经济社会发展存在巨大差异，决定了食品安全风险主要类型不同，监管资源不能“撒胡椒面”。可根据产业发展与监管资源的匹配程度并结合“一带一路”、三大经济发展区域，将全国31个省级行政区域划分为不同监管功能区，通过设置区域性监管派出机构协调区域内监管事务，开展飞行检查，办理重大案件。

　　

　　

　　我国是食品产业大国而非强国，农业和食品工业基础与发达国家相比有较大差距。全国有约1200万获证的食品生产经营者，但监管力量薄弱，专业人员缺乏，大产业和弱监管的结构性矛盾突出。监管的实际效果多依赖监管经验，缺乏技术含量高、靶向性强的专业手段，一些系统性风险和跨领域问题难以被发现。笔者分析了三个县级食品药品监督管理局2015年食品安全监管检查工作构成，其中行政许可现场核查占30%，各类专项检查占35%，处理投诉举报占10%，日常监督检查和监督抽检占25%。由于工作精力所限，日常监督检查往往难以开展深入细致全面的排查，发现的风险主要集中在证照、进货查验、标签标识、保质期等面上的问题，而非法添加、微生物超标等关键风险点则容易被忽略。