□ 徐景和

食品药品安全法律属于综合运用多种法律手段实现共治的“领域法”。食品药品安全法律关系是由一系列权利和义务构成的复杂社会关系。这里既涉及行政法律关系，也涉及民事法律关系，甚至刑事法律关系；既涉及内部管理关系，也涉及外部监管关系。制度为法律之骨骼，责任为制度之脊梁。立法是配置权利、义务和责任的艺术。如何在立法中科学设定食品药品安全各利益相关方的法律责任，是一个需要认真研究的重要问题。本文从民事责任、行政责任和刑事责任的角度，简要探讨食品药品安全法律责任的科学设定问题。

一、民事责任的设定

民事法律手段具有适用范围广、运行成本低、社会效果好等优势。保障食品药品安全，应当充分利用各种民事法律手段。

食品药品安全民事法律关系，主要是指食品药品生产经营者（包括研制者、生产者、贮存者、运输者、销售者等）与消费者之间的关系，以及食品药品生产经营者之间的关系。生产经营者是食品药品安全的第一责任人，也是食品药品安全民事责任的唯一责任人。食品药品生产经营者生产经营的产品给消费者造成损害的，应当依法承担民事赔偿责任。

从食品的生产到食品的消费，从药品的研制到药品的使用，是一个涉及多主体、多环节、多链条、多体系的复杂过程，是所有的食品药品生产经营者对消费者共同承担责任，还是由各生产经营者依法承担各自的责任，或者是由其中一个生产经营者对消费者承担全部责任，需要认真思考。

（一）考量因素

食品药品生产经营的目的在于满足消费者的饮食用药需求，保障食品药品安全是维护消费者健康权益的重要前提。食品药品安全民事法律制度的设计，存在着一个基本前提——默示合同关系的存在，即食品药品生产经营者与消费者之间、食品药品生产经营者之间，存在着一个提供符合标准要求的食品药品的默示合同关系。随着社会的发展和法制的进步，这种默示合同关系的一些重要内容，逐步上法律、法规或者规章，并与侵权责任、消费者权益保护等制度结合，共同构成完整的食品药品安全民事法律制度。

食品药品安全法律设定的企业主体义务，是民事法律关系中的义务，还是行政法律关系中的义务，或者两者兼而有之，实践中存在着不同的认识。应当说，有些内容属于民事法律关系中的义务，有些则属于行政法律关系中的义务。

在保障食品药品安全方面，食品药品生产经营者需要承担的义务是多方面的，但并不是所有的义务都需要在食品药品安全法律制度中设定。期盼在食品药品安全法律中包罗万象地设定食品药品生产经营者的全部义务是不现实的，也是不必要的。因为食品药品安全法律的立法目的、基本原则或者总体要求已概括设定了食品药品生产经营者的基本义务，即保障食品药品安全。

保障食品药品安全是所有食品药品生产经营者共同的责任。在食品药品生产经营者之间，应当如何分配这些责任呢？一般认为，应当根据权利与义务对等、安全与风险平衡的关系来配置，这无疑是正确的。那么，在这些权利与义务、风险与获益的背后，是否还包含着一些更为深刻的内容呢？

首先，创新意味着风险。在食品药品生产经营的全生命周期中，不同的生产经营活动的创新程度不同，所承担的风险也有所不同。例如，研制、生产、流通等不同活动，对药品的安全性、有效性和质量稳定性的影响不同。一般说来，创新性越大，承受的风险越大，获益也应当越大。同为研发技术，在创新药、仿制药中，其地位和价值也大不相同。先进的研发技术在药品质量和价值构成中起着关键性或者决定性的影响，上市许可持有人制度的设计，彰显了科学技术是生产力中的绝对性、支配性的力量，所以，上市许可持有人自然成为创造性劳动成果——药品上市许可证明文件的持有人，上市许可持有人作为药品的“出品人”，对药品质量安全承担全生命周期的法律责任。

其次，制度缺失意味着风险。食品药品生产经营过程就是食品药品风险的防控过程。不同的风险因子需要不同的防控措施。同为食品，是否需要冷链运输，其风险防控要求大不相同。在制度和标准完备的领域，企业的风险防范容易到位，而在制度或者标准缺失的领域，往往容易出现系统性、区域性风险。所以，在法律制度设计时，对于冷链运输的产品，运输环节相关主体往往需要承担更多的责任。这次食品安全法修订中，尽管没有为单独从事食品贮存、运输的经营活动设定许可制度，但却增加了食品贮存者、运输者相应的义务，力在将主体责任压在企业肩上。

（二）主要内容

如前所述，食品药品安全民事法律关系，主要是食品药品生产经营者与消费者之间的关系，以及食品药品生产经营者之间的关系。除《民法总则》《消费者权益保护法》《侵权责任法》外，需要纳入《食品安全法》《药品管理法》及其配套法规规章制度的，基本上是围绕着民事赔偿责任展开的。具体包括以下几个方面：

一是侵权赔偿问题。《民法总则》《侵权责任法》规定了民事侵权的一般原则，《食品安全法》《药品管理法》可以对食品药品安全侵权责任作出具体的补充。如《食品安全法》规定，媒体编造、散布虚假食品安全信息，使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

二是侵权责任连带问题。多种行为共同导致侵权行为发生时，如果不能、不便、不宜进行区分时，可以设定行为人间共同对侵权行为承担民事连带责任。如《食品安全法》规定，明知他人未取得生产经营许可从事食品生产经营活动的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者允许未依法取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查、报告义务，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任。

三是惩罚性赔偿问题。惩罚性赔偿是指生产不符合标准的食品药品，或者经营明知是不符合标准的食品药品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求一定数量的赔偿金。如《食品安全法》规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。

四是民事赔偿责任优先问题。无论是民事责任，还是行政责任，乃至刑事责任，都可能涉及财产利益。如果行为人的行为违反食品药品安全法律规定，造成他人人身、财产或者其他损害，需要依法承担民事赔偿责任的，生产经营者的财产不足以同时承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，可以设定生产经营者优先承担民事赔偿责任。

五是首负责任制问题。如前所述，食品药品生产经营者之间实际上存在着一种共同保障消费者的健康权益的默示契约关系。消费者因不符合标准的食品药品受到损害的，可以向食品药品研制者、生产者、经营者等的任何一方要求赔偿。接到消费者赔偿要求的研制者、生产者、经营者等，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿。属于他人责任的，先行赔付后，有权向实际责任方追偿。

（三）强化重点

食品药品安全民事法律关系的设定，直接关系消费者、生产经营者的切身利益。消费者对食品药品安全的关注更直接、更具体和更现实。应当充分利用民事手段，强化食品药品安全治理。

一是强化民事责任连带。食品药品安全领域的民事连带责任多为相关主体的共同侵权而承担。二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任。教唆、帮助他人实施侵权行为，如为他人提供场所或者条件的，为共同侵权人，应当承担民事连带责任。强化民事连带责任，有助于加重食品药品生产经营者以及相关人员的法律责任，有效保护消费者的合法权益。

二是强化惩罚性赔偿。惩罚性赔偿制度是与补偿性赔偿制度相对应的概念。惩罚性赔偿具有教育和惩罚的双重作用。建立惩罚性赔偿，有利于有效制裁违法行为，减少恶性侵权行为的发生，实现社会公平正义。总体看，目前的惩罚性赔偿数额还不够大，药品领域还缺乏惩罚性赔偿的法律责任规定，精神损害赔偿的范围还比较窄，还不能充分发挥制度设计应有的功效，应当完善惩罚性赔偿制度，加大惩罚性赔偿数额。

三是强化举证责任倒置。食品药品多为“信任品”，在食品药品安全法律关系中，存在着消费者和生产经营者之间信息的严重不对称。有必要在食品药品领域建立民事侵权举证责任倒置制度。当消费者的合法权益受到侵害时，由食品药品生产经营者承担未侵害的法律义务。

二、行政责任的设定

从广义来看，食品药品安全法律，属于行政法的范畴，其规定的主要内容是食品药品安全行政管理机关与行政管理相对人的关系。

食品药品安全行政管理机关是各级人民政府及其承担食品药品监管职责的具体部门。具体职能部门的职责配置包括横向的职责配置和纵向的职责划分两个方面。

从横向看，主要是本级政府食品药品监管职责的具体配置问题。横向配置的核心问题是统一监管还是分散监管。目前我国对食品药品安全实行相对集中统一的监管模式。相关部门的职责配置依据主要是法律法规规定以及各级政府有关部门的“三定”方案。

从纵向看，主要是同一监管体系内部上下级监管职责的具体划分问题。纵向配置的核心问题是垂直管理还是分级管理的问题。此外，还涉及具体职责的层级划分，这与依法行政履责尽职密切相关。