【观察点】我国食品安全监管改革中的短板——基层监管现
　　
　　　　[观察留言]　本季度过后，新食品安全法就要正式实施，因此也成为本季度最热门话题。升级的新法人称“史上最严”，从公众舆论的角度看或意味着两层意思，一是纸上最严；二是执行最严。写在纸上的法律被彻底执行到位，才是公众满意度最直接的支撑。从以往依法整治街头烧烤、公共场所吸烟、行人过马路等过程观察，如何避免新食安法因执行乏力而成为“浮云”是公众更为担心的问题。
　　
　　本报记者通过梳理此段时间社会各方就新法修订与实施问题的一系列讨论，得出的印象是：大局既定，望前方，路多艰、水尚深。
　　
　　首先从立法层面观察，国家定调很高，单从字数看，新法就由之前的1.5万字骤增到了3万字，并且亮点多多；舆论则齐声叫好，期望值甚高。
　　
　　再从执法层面观察，国家积极推进食安监管改革，早在2013年3月就推出重大机构调整，终于将“分段监管”变为“统一管理”，并发布了“三定方案”。普通百姓对目前身边的食安状况满意度尚低，对新法的实施期望值很高。
　　
　　国家打出重拳，公众支持期盼，如此上下拉动仍言“路难水深”，显然问题是出在了“中段”，即政府各职能部门及各地基层监管部门，是否真的像某些舆论所称“上面踩油门，中间挂空挡，下面踩刹车”呢？
　　
　　深入观察，情况其实并不这么简单。
　　
　　●挂牌容易磨合难
　　
　　国务院机改革后，过去中央政府一级涉及食安监管的七个部门被整合为三个：国家食药总局、农业部和国家卫计委，应该说监管效率得到了提升。然而当一个小小的“毒豆芽”问题摆在上台面时，却依然带来了很大的纠结。
　　
　　所谓“毒豆芽”，指在制发时被非法添加了对人体有害的工业原料，而一个小作坊每天就能卖出“毒豆芽”上千斤，影响面不小。近年有不少芽农被以“生产、销售有毒有害食品”罪名判刑，而这些案件也引发了巨大的争议：豆芽是初级农产品还是加工食品？如果无法界定其属性，一则判案依据就不够严谨，二则找不到归属部门，又出现了“三不管”的尴尬局面，这显然不是食品安全监管体制改革的初衷。
　　
　　再往下一层面看，按照国务院要求，省市县三级食品药品监管机构改革原则上应2013年上半年、9月底和年底前完成。然而至今两年过去,很多地方层面监管体制的改革却迟迟未到位。
　　
　　南开大学法学院教授宋华琳分析说，国家食药总局、农业部、卫计委都自成体系,在省市县一级都有相应的延伸机构,且具体结构和管理范围都很复杂，一般直接对当地的本级政府责,同时接受中央机构的管理和技术指导。然而地方政府也有权制定自己的规章和标准，上述机构又都是地方财政自给,因而常常会更多关注于本地区利益。今年6月，由食品安全治理协同创新中心发布的“食品安全治理蓝皮书”指出：改革碰到的最大障碍是利益问题，进展迟缓往往是囿于地方政府的部门本位主义影响，而中央政府层面尚缺乏对食药改革的总体规范标准与指导意见。
　　
　　此外，新组建的基层监管队伍，由原食药监、工商、质监等划转人员组成，整合容易融合难，加上有大批基层监管人员是临聘的，素质参差，走上正轨还需时日。
　　
　　●条件参差影响监管成效
　　
　　“食品安全治理蓝皮书”主要撰稿人、中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏强调：“目前政府监管能力不足的问题仍然未能有效解决，基层监管能力不足的问题尤其突出。”
　　
　　视角再转向基层单位去观察，会更细致地体会到自上而下改革推进的难度。我们可以看到，当上海这样的一线城市执法人员已配备上了GPS定位系统，通过掌控执法工作的方位和时间来提升执法质量的时候，许多较小市县的监管单位还在为没钱置办执法人员的统一着装而犯愁。
　　
　　当然，深层的问题远非一套服装。记者看到一份四川省离重庆市不算远的地级市利川市食药监局汇报材料，似乎是许多基层单位的缩影。报告中提到该市食药监部门办公多是三四人挤在一间房，基层监管所则更是靠租借其他用房，简陋且成本高。
　　
　　缺人是则更大的问题。该市食药监局编制134名，现尚有39名有编无人，而每年上级给的公务员招录指标有限，让这些编制成了一纸空文。同时，全市涉及到的监管对象13000余家，全系统人均肩负140余家的监管任务，人均监管面积达50平方公里，城区监管所更是人均担负1千多家。有媒体走访发现，四川省内甚至有两个人管近10个乡镇的辖区的情况，偏远些的地方交通基本靠走。面对一个镇几十家甚至几百家的生产、流通和餐饮企业，何谈日常监管到位？此外，政府部门里许多单位都有岗位津贴，但从事食安监管只有艰巨的工作和重大的责任，因此，食安监管除了要解决“有人干”的问题还要解决“愿意干”的问题。再就是一些新组建的机构内部人手配置不合理，一线执法的人员很少，而坐办公室写文件的却较多；一线执法人员中，有的刚开始从事食药监管，要么不懂食品，要么不懂药品，有的干脆什么也不懂，没法儿执法，工作压力基本上还是放在了小部分人身上。少数人做大多数工作，可以想象工作效率有多低。
　　
　　除此之外，这份报告还提到，改革后该市食药稽查大队和14个乡镇食药监所执法范围延伸，工作量剧增，却均无执法车辆；有时租车执法，费用又太高。技术支撑不够也是基层监管部门面临的一个尴尬，检测设备和技术落后，根本无法满足日常检查需要，并且懂技术的专业人员较少，即使在检查中发现问题也不知该如何处理。
　　
　　●监管模式摸着石头过河
　　
　　中国的食品安全监管面临的考验是世界之最，复杂的国情使国家在制定法律法规和实际操作时很难完美平衡，执行效果常常受到影响，进而损害国法的严肃性和公信力。随着新法实施以及监管体制改革自上而下地推进，操作重点由国家立法层面开始向政府执行部门乃至基层监管单位转移，上述种种国情也将时不时地显现其负能量。要求中央政府对各地都给出具体规范和指导意见恐怕不现实，那么适应新常态的监管模式创新就要看各地方的“武功”了。
　　
　　从本报以往的相关报道看，各地方在监管模式创新虽五花八门，但其积极实践的态度还是应该点赞的，例如人性化执法、监管+服务、黑白名单、小作坊登记备案、举报奖励、集体约谈、吹哨人制度、食安强制保险、政务微博……创新耗费心神，却依然不乏争议。
　　
　　典型的如治理“三小”（小作坊、小摊贩、小餐饮）。近来不少省市纷纷酝酿和出台针对性管理办法，这是因为许多地方监管部门都渐渐认识到，对正规企业的监管效果较易实现，而当下成为几乎所有国内城市的“标配”的流动摊贩，是食安事件频发的重灾区，却难于监管到位，大大影响了百姓对当地监管执法工作的满意度。
　　
　　比如“辣条”这一着名的小作坊食品，印象中都与卫生差、没健康证、食品添加剂随意放等联系在一起，但有些地方采取一棍子打死的手段管理就伤及了良企，其中还有规范生产“辣条”的知名企业。这样一来，假如小作坊“辣条”实际上又管不住，则会呈现“劣币驱逐良币”景象。
　　
　　另一新上位难题是网上点餐线下制作的餐饮商家，即所谓O2O。这些小餐饮存在卫生环境差、从业人员复杂、食材安全难保障等问题。但餐饮O2O是大势所趋，应和“大众创业、万众创新”的国家发展战略，堵还是疏？又一次考验着基层创新监管模式的智慧。
　　
　　为治理“三小”，一些省市纷纷举出了“圈养”模式，且有竞相模仿之势。如江苏省出台的《食品小作坊和食品摊贩管理条例》就将原本脏兮兮的烤鸭小作坊集中起来开进工业园区1000多平方米的厂房里，清洗、晾晒、制作区各成一间，还配置了专业冷库。广东省的条例中也提到“县级以上人民政府将建设集中加工区,对食品小作坊实行集中管理”。而据官方统计该省现有食品小作坊2万多家,实际数字恐怕翻倍。“加工区”如何让小生产者们自愿地集中起来呢?场地与交通成本又将如何消化？如果政府缺乏激励性的措施,执行起来恐难达到预期效果。
　　
　　此外，不少地方条例要求划定小摊贩经营区域和确定经营时段，其依据是新食安法增加的“或者在指定的临时经营区域、时段经营”条款。但这直接涉及经营者的根本利益,如何合情合法划定经营区域，以及如何防范公权力可能出现的寻租动机,都有待检验。
　　
　　再就是小作坊备案登记制度问题，有的地方甚至搞了“一摊一证”。有专家指出，监管者必须有意识将监管工作更多地前移，比如增加对“持证”摊贩的加工地、物料来源和制成品抽验频次，否则“一证走天下”，不仅会降低公众的防范意识，还会成为劣质食品重返市场的挡箭牌。同时，如果不对食品小作坊登记证制度做严格分类,一些食品企业为了降低生产成本,可能会放弃食品生产许可证而改拿小作坊登记证,这将造成食品安全生产水平的倒退。
　　
　　“三小”监管模式创新之所以难，缘于背后的公众生命健康权与小作坊的经营自由权、保障食品安全与兼顾困难群体生存就业、政府加强管理与提供公共服务的多重考量。
　　
　　新食品安全法的诞生之曲折、之代价、之期望、之疑虑，到今日终结硕果着实不易，但＜季度观察＞认为，不折不扣地执行到位更有难度，甚至意味着真正的考验刚刚到来，漂亮的腾跃也要等落地后站稳才能打分。