关于就《关于建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的
指导意见（试行）》和《煤炭最低库存和最高库存制度考核
办法（试行）》公开征求意见的公告

根据进一步健全国家储备制度的有关精神，按照建立推动煤炭行业长期健康发展长效机制的工作要求，我们研究起草了《关于建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的指导意见（试行）》以及《煤炭最低库存和最高库存制度考核办法（试行）》。此前，我们已将文稿多次征求过有关部门、地方和企业的意见，并进行了修改完善，现向社会公开征求意见。

此次公开征求意见的时间为2017年8月28日至9月10日，有关单位和社会各界人士可登录国家发展改革委门户网站（http://www.ndrc.gov.cn）首页“意见征求”专栏，进入“《关于建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的指导意见（试行）》公开征求意见”栏目，对征求意见稿提出意见建议，或将书面意见传真至（010）68505546。

感谢您的参与和支持！

国家发展改革委经济运行调节局
2017年8月28日

关于建立健全煤炭最低库存和最高库存
制度的指导意见（试行）
（征求意见稿）

根据进一步健全国家储备制度的有关精神，按照建立推动煤炭
行业长期健康发展长效机制的工作要求，为增强煤炭稳定供应和应
急保障能力，促进经济平稳运行，现就建立健全煤炭最低库存和最
高库存制度提出以下意见。
一、建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的必要性重要性
煤炭是我国的基础能源和重要原材料，保持合理库存是实现煤
炭稳定供应、避免价格大幅波动的有力保障。近年来，部分地区和
有关重点行业围绕建立煤炭储备制度、提高库存水平陆续出台了一
系列管理办法和规定，为缓解区域性、时段性供需矛盾发挥了积极
作用，但从实践情况看，还存在着覆盖面不全、约束力不强、标准
要求不统一等问题，难以满足新形势的发展变化需要。为此，在现
有工作基础上，建立健全以最低库存和最高库存为主要内容的社会
责任储备制度，具有十分重要的意义。
完善和健全库存制度是保障国家能源安全的客观要求。2016
年我国煤炭消费占能源消费总量的 62%，随着经济发展进入新常
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态，煤炭消费所占比重还将继续下降，但由于大幅度提高新能源和
可再生能源的利用比重还需要一个较长的过程，短期内煤炭能源主
体地位难以改变，保障煤炭稳定供应对经济发展和能源安全具有重
要意义。
完善和健全库存制度是保证煤炭稳定供应的现实需要。我国煤
炭消费区与主产地呈逆向分布，跨省区的资源协调和运力保障难度
较大。特别是近两年随着煤炭去产能的深入推进，原有的煤炭产运
需格局发生了明显变化，加之自然灾害、安全事故等突发事件，区
域性、时段性的供需矛盾时有发生，提高社会煤炭整体库存水平尤
为必要。
完善和健全库存制度是保障上下游企业安全生产的重要条件。
连续性平稳生产是煤炭、电力行业的主要特性，也是保障安全运行
的重要条件。当煤炭需求出现大幅波动，价格高企时，极有可能导
致煤炭企业超能力生产和违法违规生产，增加安全风险隐患；当电
厂存煤过低时，也将会导致发电机组运行不稳定，甚至出现缺煤停
机的情况，给电厂和电网安全带来不利影响。保持合理库存，有利
于煤炭上下游企业均衡组织生产，提升安全总体水平。
完善和健全库存制度是规范煤炭合理库存的有效手段。目前煤
炭生产、经营、消费环节的库存主要由企业根据自身经营状况和需
求确定，由于缺少相关库存标准规范或文件依据，地方有关部门对
企业库存变化难以进行有效监管，存在着部分企业社会责任意识不
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强、存煤储煤随意性较大、库存数量达不到合理水平等问题。强化
库存监管有助于提升企业责任意识和规范储煤行为。
完善和健全库存制度是促进煤炭价格处于合理区间的有力措
施。当煤炭供过于求、价格下跌时，通过设立最低库存，引导煤炭
产供需各方多存煤，有利于促进供需平衡；当煤炭供不应求、价格
上涨时，通过设立最高库存，有利于防止产供需各方特别是中间环
节囤积惜售，加剧市场失衡，造成价格剧烈波动。进一步发挥好库
存的蓄水池和调节器作用，有利于促进煤炭价格稳定在合理区间。
此外，从储备技术条件看，煤炭分类存放、分区管理、分层压
实组堆、煤堆覆盖、定期检温制度等存煤方式日趋成熟，具备了增
加存煤的技术条件。同时，一批现代化新型电厂相继建成投产，这
些新建电厂集疏运设施完备，煤炭堆存能力较大，具备了提高存煤
水平的基本条件。
二、总体要求和主要原则
按照党中央、国务院决策部署，坚定不移推进煤炭供给侧结构
性改革，积极推动促进行业健康发展的长效机制建设。通过建立健
全煤炭最低库存和最高库存制度，进一步落实企业主体责任和社会
责任，强化地方政府监管责任，督促指导煤炭生产、经营、消费企
业保持合理库存水平，不断提升供应保障能力和市场风险防范能
力，为经济社会平稳运行提供有力支撑。
建立健全煤炭最低库存和最高库存制度应遵循以下原则：
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一是坚持社会责任与鼓励引导相结合。最低库存和最高库存是
煤炭生产、经营、消费企业的社会责任和义务，应认真履行；执行
中，鼓励引导煤炭消费企业在规定的库存水平范围内，根据市场变
化和自身需求合理增加存煤，以增强应对市场波动的能力。
二是坚持安全性与经济性相结合。最低库存和最高库存标准的
确定，要以满足企业正常生产和经营为前提，既不能因标准过低，
达不到保障安全生产运行的要求，也不能因标准过高，超出了企业
承受能力的范围。
三是坚持常态化与因时制宜相结合。在明确常态下最低库存和
最高库存的同时，对迎峰度夏度冬用煤高峰时段，以及价格出现大
幅波动等特殊情况下的存煤标准及适用范围进行适当调整。
建立健全最低库存和最高库存制度是一项系统工程，各地和重
点用煤行业可结合实际情况，制定具体规定和实施细则。
三、科学确定不同领域煤炭最低库存和最高库存
根据现有相关行业标准规范，综合考虑煤炭开采布局、资源禀
赋、运输条件和产运需结构变化等因素，按照不同环节、不同区域、
不同企业、不同时段，科学确定煤炭最低库存和最高库存。
（一）煤炭生产企业。根据《煤炭工业矿井设计规范》
（GB50215-2015）、《煤矿生产能力核定标准》（安监总煤行〔2014〕
61 号）等有关规定，煤矿地面生产系统中的储煤能力应达到 3—7
天的矿井设计产量，储煤能力包括储煤场和贮煤装车仓总能力。依
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据《关于平抑煤炭市场价格异常波动的备忘录》（发改运行〔2016〕
2808 号）对不同价格区间的设定，煤炭生产企业应遵循以下原则进
行储煤：设有储煤厂的煤矿，当动力煤价格处于绿色区域时，应保
持不低于 5 天设计产量的最低储煤量；当动力煤价格出现大幅下跌
超出绿色区域下限时，煤矿应保持不低于 7 天设计产量的最低储煤
量；当动力煤价格出现大幅上涨超出绿色区域上限时，煤矿储煤量
可不高于 3 天设计产量。不设储煤厂的煤矿，应根据《煤炭工业矿
井设计规范》有关规定，保持装车仓最大设计储煤量。
（二）煤炭经营企业。从事原煤、配煤及洗选、型煤加工产品
经销等活动的煤炭经营企业，最低库存原则上不低于上一年度 3 天
的日常经营量。当市场供不应求、动力煤价格出现大幅上涨超出绿
色区域上限时，煤炭经营企业最高库存原则上不超过上一年度月均
经营量。
（三）煤炭主要用户。电力、建材、冶金、化工等重点耗煤行
业的相关企业，日常生产经营过程中煤炭最低库存原则上不应低于
近三年企业储煤平均水平；在市场供不应求、价格连续快速上涨时，
其存煤量不应高于最高库存，最高库存原则上不超过最低库存的一
倍。
库存界定范围。生产企业的库存包括场存煤、站存煤，不包括
发运到港口、集运站或分销基地的存煤。主要用户的库存指厂存煤
（包括距厂较近的自有或租用堆场、专用码头存煤），不包括在途
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煤。
考虑到电煤占煤炭消费的比例最高，又是保障电力企业稳定生
产的关键，目前先行制定重点燃煤电厂煤炭最低库存和最高库存的
试行规定和存煤标准（附后），其他相关行业可参照电力行业或根
据行业实际情况，由有关部门会同行业协会研究制定。各省（区、
市）有关部门根据本指导意见要求，结合地方实际情况，在保证稳
定供应的前提下，研究制定本地区煤炭最低库存和最高库存管理实
施细则，并报国家有关部门备案。
四、最低库存和最高库存的适用情形
根据《关于平抑煤炭市场价格异常波动的备忘录》有关规定，
最低库存和最高库存分为以下三种适用情形：
（一）当市场供不应求，价格大幅上涨至红色区域时，加强对
煤炭生产、经营、消费企业最高库存情况的监督检查，防止囤积惜
售，加剧供应紧张状况。在此期间，可不考核生产和经营企业最低
库存，鼓励各方加大资源投放，以满足市场需求。
（二）当市场供过于求，价格大幅下跌至红色区域时，加强对
煤炭生产、经营、消费企业最低库存情况的监督检查，防止企业少
存煤甚至不存煤，影响安全生产稳定运行。期间，可不考核最高库
存，鼓励企业多存煤，以促进市场供需平衡。
（三）其他情形均对最低库存和最高库存进行考核。
五、组织实施
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（一）落实职责分工。建立健全国家指导、地方监管、企业主
体的煤炭最低库存和最高库存制度。国务院有关部门负责加强顶层
设计，提出整体工作要求；地方有关部门负责组织实施和日常监管；
企业履行主体责任，按照相关要求保持合理库存。
（二）加强运行监测。各地运行调节部门要会同有关方面建立
覆盖煤炭产供需的运行监测体系，跟踪掌握煤炭供需和库存变化情
况，做好预测预警和信息引导。相关企业应定期向地方运行调节部
门报送煤炭生产、经营、消耗库存数量。
（三）加大监督考核。各地煤炭管理部门负责对本地区煤炭生
产和经营企业最低库存和最高库存执行情况进行监督考核，运行调
节部门负责对重点用煤企业的最低库存和最高库存执行情况进行
监督考核。发现企业库存未达到要求的，要督促其在确保安全的前
提下限期整改，到期仍达不到要求的，对有关煤炭企业执行差别电
价，并与减量化生产挂钩；对有关发电企业核减计划电量，并在参
与电力交易上给予一定限制；对造成缺煤停机、影响发电供热的要
追究问责；对囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场秩序的价格违法行为，
依法进行查处。对因自然灾害、安全事故、设备检修、资源运力受
限等特殊情况影响正常生产运行，无法满足存煤要求的，相关企业
应第一时间向有关部门报备，期间暂不对其最低库存和最高库存进
行考核，可免于执行相应惩戒措施，但在影响恢复后应及时补足库
存。
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（四）完善政策支持。有关部门要加强协调服务，为落实好最
低库存和最高库存制度创造有利条件。当煤炭资源或运力出现紧张
时，各级运行调节部门要组织重点用户加强与煤炭生产企业、运输
企业的沟通和协调，保证企业库存处于合理水平。各地不得出台限
制煤炭正常流通等地方保护性措施。各地可根据实际对储煤设施改
造力度较大、最低库存和最高库存制度执行较好的企业给予相应的
政策支持。
（五）强化行业自律和信用约束。充分发挥煤炭、电力等行业
协会的作用，督促引导企业主动履行社会责任，自觉遵守最低库存
和最高库存要求。建立完善相关企业信用记录和黑名单制度，定期
公布最低库存和最高库存执行情况，实施守信联合激励和失信联合
惩戒。
附件：重点燃煤电厂煤炭最低库存和最高库存试行规定
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附件
重点燃煤电厂煤炭最低库存和最高库存试行规定
根据《大中型火力发电厂设计规范》（GB50660-2011）等规
定，综合考虑电厂所处地区资源禀赋、运输条件以及机组类型
等因素，参照近年来全国重点电厂煤炭库存情况，分区域、分
类别、分时段制定以下重点燃煤电厂煤炭最低库存和最高库存
标准。
一、最低库存
区域存煤标准。主要考虑各省（区、市）煤炭消费量和自给
率等因素，结合近年来各区域电煤库存平均可用天数，将各地最
低库存标准分为两档。具体标准为：山西、陕西、内蒙古等煤炭
主产区的燃煤电厂，库存量原则上不少于 15 天耗煤量；其他地
区的燃煤电厂，库存量原则上不少于 20 天耗煤量。
电厂存煤标准。燃煤电厂最低库存量还应综合考虑运输方
式、运输距离、资源矿点、煤种类型等因素。具体标准为：（1）
运距不大于 50 公里的燃煤电厂，库存量不应少于 5 天耗煤量；
运距大于 50 公里、小于 100 公里的燃煤电厂，采用汽车运输时
库存量不应少于 7 天耗煤量，采用铁路运输时不应少于 10 天耗
煤量；运距大于 100 公里的燃煤电厂，库存量不应少于 15 天耗
煤量。（2）铁路和水路联运的燃煤电厂，库存量不应少于 20 天
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耗煤量。（3）对于燃烧褐煤的燃煤电厂，库存量不应少于 10 天
耗煤量。当存在两种以上供煤方式或供煤矿井较多时，最低库存
量可取上述要求中的较小值。
常态下燃煤电厂的最低库存，选取区域存煤与电厂存煤标准
的低值。对于运输条件较好的煤电联营项目，可适当调低最低库
存标准。
特殊时段标准。为确保迎峰度夏度冬及重大活动用煤需要，
有关电力企业要提前做好煤炭收储工作，确保在用煤高峰到来
前，将最低库存水平在常态基础上再提高 5—10 天，其中燃烧褐
煤的电厂的最低库存水平在常态基础上提高 5 天。
已建成燃煤电厂存煤能力达不到最低煤炭库存标准要求的，
应对现有设施进行改造；不具备改造条件的，需与有关煤炭生产
经营企业或邻近电厂签订代储、互保协议，满足存煤要求。
二、最高库存
当市场供不应求、价格连续快速上涨时，燃煤电厂库存量应
保持在合理水平，原则上不超过该电厂最低库存量的一倍，迎峰
度夏度冬及重大活动期间，最高库存量可再适当上浮 10—20 天。
燃煤电厂最低库存和最高库存适用范围，按照《关于建立健
全煤炭最低库存和最高库存制度的指导意见（试行）》有关规定
执行。
三、库存天数测算
用于计算库存天数的日煤耗基准值，原则上由省级运行调节
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部门根据电厂前 30 天平均耗煤量确定。特殊地区（水电丰富、
露天矿比例较高、电厂耗煤季节性差距较大等地区）可根据实际
确定本地区日耗煤基准值的测算标准。