国土资源部 国家测绘地理信息局关于推进国土空间基础信息平台建设的通知
国土资发[2017]83号

各省、自治区、直辖市国土资源主管部门、测绘地理信息主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，中国地质调查局及部其他直属单位：

按照中共中央、国务院大力推进生态文明建设、加强国土空间用途管制的要求，国土资源部和国家测绘地理信息局决定，依托国土资源、测绘地理等已有空间数据资源，建立国土空间基础信息平台，为政府部门开展国土空间相关的规划、审批、监管与分析决策提供基础服务，提升国土空间治理能力现代化水平。现将有关事项通知如下：

一、充分认识国土空间基础信息平台建设的重要性和紧迫性

习近平总书记强调指出，推进形成绿色发展方式和生活方式是贯彻新发展理念的必然要求，必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位，坚持节约资源和保护环境的基本国策，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）要求，加快推动政务信息系统整合共享，建设“大平台、大数据、大系统”。

国土资源部及国家测绘地理信息局通过推进实施国土资源大调查、第二次全国土地调查、第一次地理国情普查、矿产资源“三查”和数字国土工程、金土工程、国家地理信息公共服务平台建设工程等工作，积累了覆盖全国、实时更新的海量数据，建成了一批支撑国土资源审批、监管的重要信息系统和服务于政府和社会的信息共享平台。当前，云计算、大数据、物联网的快速发展为建设统一开放的国土空间基础信息平台提供了技术条件。通过建立国土空间基础信息平台，能够最大限度地挖掘国土空间数据资源潜力，加快建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理新机制，充分发挥国土空间数据的“底图”和“底线”作用，有力支撑政府各部门科学规划，有效监管国土空间开发利用活动，提升政府管理决策水平。

各级国土资源主管部门和测绘地理信息主管部门要充分认识建立国土空间基础信息平台的重要性和紧迫性，密切合作，统一部署，采取切实有效措施，加快推进国土空间基础信息平台建设。

二、明确推进国土空间基础信息平台建设的目标任务和总体要求

（一）工作目标。基于“国土资源云”总体思路，以国土资源、测绘地理等各类数据为基础，聚合集成各类国土空间相关数据，打造国土资源“一张图”升级版，形成数据更全面、应用更广泛、共享更顺畅的国土空间基础信息平台，为各类与国土空间相关的规划、管理、决策、服务等提供有力的信息支撑，有效提升国土空间治理能力的现代化水平。

2017年底，初步完成国家级国土空间基础信息平台建设，在国土资源部系统内开展数据共享服务，并通过国家电子政务内网向国务院各部门提供数据共享服务，启动省级国土空间基础信息平台建设。

2018年底，基本完成国家级平台建设，开始全面向国务院各部门提供数据与应用服务。

2020年底，全面建成数据更全面、应用更广泛、共享更顺畅的国家级和省级国土空间基础信息平台，省级平台覆盖所有省（区、市）和部分市县，并向政府各部门提供服务。

（二）主要任务。国土空间基础信息平台涉及数据资源体系、云管理与服务平台、应用服务等内容建设，具体任务如下：

1. 建立全面、翔实、准确的权威性国土空间数据资源体系。通过聚合集成各类与国土空间相关的数据，形成覆盖全国范围、涵盖地上地下、能够及时更新的以基础地理信息、高分辨率遥感影像、土地利用现状、矿产资源现状、地理国情普查、基础地质、地质灾害与地质环境等现时状况为主的空间现状数据集，以基本农田保护红线、生态保护红线、城市扩展边界、国土规划、土地利用总体规划、矿产资源规划、地质灾害防治规划等基础性管控性规划为主的空间规划数据集和以不动产登记、土地审批、土地供应、矿业权审批等空间开发管理和利用信息为主的空间管理数据集；通过收集或汇聚形成人口、宏观经济等社会经济数据集；通过整合定制形成国土资源承载力评价、矿产资源分布等产品数据集。

2. 建立国土空间基础信息云管理与服务平台。在“国土资源云”的框架下，充分利用国土资源“一张图”、天地图等已有信息化基础，按照统一标准规范与管理制度，建立涵盖国土资源主管部门、测绘地理信息主管部门及其所属相关单位各节点的网络化、分布式云管理与服务平台，配置相应的支撑运行环境，形成国土空间基础信息分工维护、合作开发、有机集成、统一服务的信息化工作平台。

3. 建立并完善国土空间基础信息应用服务机制。建立健全制度，加强运维支撑保障体系，通过国土空间基础信息平台统一的共享服务门户，向国土资源系统各单位和各级政府部门提供国土空间数据共享和应用服务：为国土空间开发提供信息服务，为国土空间规划提供辅助编制与成果制作服务，为行政审批提供项目落地的合规性辅助审查服务，为国土空间时空变化跟踪提供动态监测服务，为空间管理决策提供信息分析服务。

三、强化组织保障，确保各项工作按时保质完成

（一）加强组织领导。国土资源部与国家测绘地理信息局成立“国土空间基础信息平台建设领导小组”，负责平台建设的领导统筹和重大问题决策；领导小组下设工作组和专家组，负责具体实施国土空间基础信息平台建设工作。各省（区、市）也要成立相应的领导机构，明确相应工作机构，加强组织领导，统一部署实施，确保工作顺利推进。

（二）明确任务分工。国土资源主管部门会同测绘地理信息主管部门，联合开展国土空间基础信息平台建设。国土资源主管部门组织所属单位推进国土资源相关数据资源的建设、云管理与服务平台建设，提供国土空间基础信息应用服务；测绘地理信息主管部门组织所属单位进行基础地理信息、地理国情数据资源和国家地理信息公共服务平台的建设、维护，通过国土空间基础信息平台开展信息应用服务。

（三）落实建设资金。加大对国土空间基础信息平台建设的经费保障力度，统筹运用各类资金，把国土空间基础信息平台建设所需经费纳入财政预算。国家级国土空间基础信息平台建设要充分利用现有资金渠道，整合相关工作和资金，保证平台建设顺利开展。各省级国土空间基础信息平台建设所需费用，从省级财政积极拓宽资金渠道，确保完成各级职责任务。

（四）加强监督指导。建立部、省联系机制，形成顺畅的沟通联络渠道，按照总体工作安排逐级督办落实，加强监督指导，强化技术支持，保证平台建设进度与质量。

（五）强化示范引领。在各省（区、市）推进省级平台建设的同时，部将选择若干省份，充分利用已有工作基础，遵循《国土空间基础信息平台建设总体方案》（附件1）和《省级国土空间基础信息平台建设要求》（附件2），开展平台示范建设，为全国省级平台建设作出示范引领。

2017年7月10日

国土空间基础信息平台建设
总体方案
国土资源部
国家测绘地理信息局
二 O 一七年七月

目 录
一、建设背景.............1
（一）面临形势.......1
（二）已有基础.......3
二、目标原则.............5
（一）工作目标.......5
（二）建设原则.......7
三、总体设计.............8
（一）总体框架.......8
（二）技术架构.......9
（三）数据架构.....12
（四）服务架构.....16
（五）运行架构.....17
四、主要工作任务...21
（一）标准制度建立...........21
（二）国土空间基础信息云管理与服务平台系统建设. 22
（三）数据资源体系建设...27
（四）基础环境建设...........32
五、工作部署...........35
（一）任务分工.....35
（二）进度安排.....38
六、保障措施...........41
（一）加强组织领导...........41
（二）强化跨部门协调.......42
（三）落实建设资金...........43
（四）加强监督指导...........43
(五）强化示范引领..............43

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国土空间基础信息平台建设总体方案
为统筹推进国土空间基础信息平台建设，协调各级国土、测绘、
发改、环保、住建、交通、水利、农业、林业等空间基础数据生产
和管理部门，共同建设信息共享、各级联动、协调配合、权威准确
的国土空间基础信息数据集和开放共享的应用服务平台，制定本方
案。一、建设背景
（一）面临形势。
习近平总书记强调指出，推进形成绿色发展方式和生活方式是
贯彻新发展理念的必然要求，必须把生态文明建设摆在全局工作的
突出地位，坚持节约资源和保护环境的基本国策，形成节约资源和
保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；国土是生
态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生
态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、
生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间。中共中央、国务
院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要建立以空间
规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度和以
空间治理、空间结构优化为主要内容、全国统一、相互衔接、分级
管理的空间规划体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力
— 2 —
现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。
《国家信息化发展战略纲要》提出要以信息化驱动现代化为主
线，以建设网络强国为目标，着力增强国家信息化发展能力，着力
提高信息化应用水平，着力优化信息化发展环境，推进国家治理体
系和治理能力现代化。《“十三五”国家信息化规划》提出要建立纵向
联动、横向协同、互联互通的自然资源信息共享服务平台，为资源
监管、国土空间优化开发提供有效支撑。近期国务院印发的《政务
信息系统整合共享实施方案》要求建设“大平台、大数据、大系统”，
建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的政务信息资源大
数据，加快推动政务信息系统整合共享。
以云计算、大数据、物联网、移动互联网和人工智能等为代表
的新一代信息技术与国土资源行业的深度融合，为国土空间治理创
造了良好的数据基础和技术条件。高速、大容量的计算机、存储器、
网络为国土空间海量数据处理、储存和传输带来了极大的便利。物
联网、态势感知技术以及现代对地观测技术的应用，帮助我们及时、
准确、完整地获取和监测各类国土空间信息，为搭建高效先进的国
土空间基础信息平台体系架构提供了良好的技术环境。通过大力推
动大数据在国土资源管理工作中的应用，有利于建立“用数据说话、
用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理新机制，有利于促进
国土空间治理能力的现代化水平。
2017年1月3日，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030
年）》（以下简称《国土规划纲要》），提出要提升国土规划管理信息
— 3 —
化水平，推动信息共享。2017 年 1 月 12 日，姜大明部长在全国国土
资源工作会议上指出要“结合实施全国国土规划，建立国土空间基础
信息平台”，目的是形成以空间规划为基础，以用途管制为手段的信
息化机制，为国土空间和自然资源统一管理奠定信息基础：一是形
成统一的国土空间工作“底图”，为各部门提供覆盖全国、涉及地上
地下、能够及时更新的基础地理、土地资源、矿产资源、基础地质、
地质环境与地质灾害、自然资源产权等数据支撑与服务。二是形成
统一的国土空间工作“底板”，为各部门提供专业规划、项目实施、
日常监管、分析决策等信息化工作平台。三是形成统一的国土空间
工作“底线”，为各部门提供对基本农田保护红线、生态保护红线和
城市开发边界的有效管控机制。
国土空间基础信息平台建设已列入国土资源部2017年重点工作
任务，成为当前迫切任务。 （二）已有基础。
十二五以来，通过国土资源大调查、第二次全国土地调查、矿
产资源“三查”、第一次地理国情普查、天地图和数字国土工程、金
土工程等工作积累了大量的数据和应用服务系统，基本建成全国国
土资源“一张图”核心数据库和行政审批、综合监管、公共服务平台，
为履行国土资源管理职责、提升国土资源管理服务水平提供了有力
的支撑和保障。
1.在数据资源方面。形成了覆盖全国、年度更新的各种比例尺
— 4 —
的基础测绘数据、遥感影像、土地利用现状、地理国情普查、基本
农田、基础地质、矿产资源潜力评价、矿产地、地质灾害、自然保
护区等基础现状数据；形成了覆盖全国、贯穿各级的土地利用总体
规划、土地整治规划、矿产资源规划、地质勘查规划、地质灾害防
治规划等规划类数据库；建立了包括建设项目用地预审、建设项目
用地审批、土地征收、土地供应项目及其开发利用、土地整治项目、
城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、低丘缓坡等未利用地开
发、地价、不动产登记、固体矿产探矿权、固体矿产采矿权、油气
勘查开采登记数据、矿产资源储量等 23 大类、涵盖四级的国土资源
管理类数据。
2.在应用服务方面。在国土资源“一张图”的基础上，建立了数据
中心数据管理平台、政务审批平台、综合监管平台、公众信息服务
平台；初步建立了国土资源部内部数据共享平台，为数据资源管理、
行政审批、资源监管和公众服务提供应用支撑：对国土资源“一张图” 核心数据库进行统一存储、管理与服务；对建设用地审批、矿业权
审批等行政许可进行并联网上审批；对全国土地资源、矿产资源的
总量、结构、时序、布局等即时状况和时空变化进行及时掌控、自
动预警、分析发现导常、跟踪问题整改，对土地、矿产开发利用全
程的动态监管；为公众提供政务公开、网上办事、资料下载、政策
咨询、数据查询等服务；为部属单位提供数据浏览、数据共享、数
据分析、数据应用等服务。
3.在基础设施方面。国土资源系统构建了与互联网物理隔离的
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国土资源业务网，连通了部、省、市、县国土资源主管部门以及国
家土地督察局和部直属事业单位，部机关及国家基础地理信息中心
等建成了满足国家分保要求的机密级局域网，中国地质调查局和中
国土地勘测规划院正在积极开展涉密内网的建设。当前，国土资源
部数据主中心正在按照“国土资源云”建设总体框架，开展基础设施
资源的建设和完善，机房的改造建设已经基本完成，计算和存储资
源池也在建设部署中，基础设施的提升为国家级数据主中心的建设
提供了良好的基础运行环境。
国土空间基础信息平台建设具备了良好的基础，但是要建立一
个覆盖全国、互连互通的平台，还需开展以下几个方面的工作：一
是进一步完善包括涉密网络在内的基础设施建设；二是进一步丰富
与国土空间相关的数据服务内容，并进一步整合数据服务的途径和
形式；三是进一步加强国土空间数据共享与应用服务的技术与管理
的保障体系。 二、目标原则
（一）工作目标。
基于“国土资源云”总体思路，以国土资源、测绘地理等各类数
据为基础，聚合集成政府和社会各类国土空间相关数据，打造国土
资源“一张图”的升级版，形成数据更全面、应用更广泛、共享更顺
畅的国土空间基础信息平台，为各类与国土空间相关的规划、管理、
— 6 —
决策、服务提供有力的信息支撑，有效提升国土空间治理能力的现
代化水平。具体目标包括：
1.建立全面、翔实、准确的权威性国土空间数据资源体系。通
过聚合集成各类与国土空间相关的数据，形成覆盖全国范围、包含
地上地下、能够及时更新的以基础地理、高分辨率遥感影像、土地
利用现状、矿产资源现状、地理国情普查、基础地质、地质灾害与
地质环境等现时状况为主的空间现状数据集、以基本农田保护红线、
生态保护红线、城市扩展边界、国土规划、土地利用总体规划、矿
产资源规划、地质灾害防治规划等管控性规划为主的空间规划数据
集、以不动产登记（土地、房屋、林地、草地、海域）、土地审批、
土地供应、矿业权审批等空间开发管理和利用信息为主的空间管理
数据集；通过收集或汇聚形成人口、宏观经济等社会经济数据集；
通过整合定制形成国土资源承载力评价、矿产资源分布等数据产品
集。
2.建立国土空间基础信息云管理与服务平台。采取分布式的应
用与服务架构，建立横向上覆盖国土资源部数据主中心、国家测绘
地信局数据中心、地质分中心、土地分中心、地质环境分中心，纵
向连接国家、省、市、县国土资源主管部门，同时与政府相关部门
联通的的国土空间基础信息云管理与服务平台；建立起一套平台接
入、应用管理、数据服务等相关标准制度与技术规范；严格遵循国
家安全保密部门相关要求，建立互联互通的涉密网络运行环境和管
理机制。
— 7 —
3.建立并完善国土空间基础信息应用服务的有效机制。建立健
全制度，加强运维支撑保障体系，通过统一的共享服务门户，向国
土资源系统各单位和各级政府部门提供国土空间的数据共享和应用
服务：为国土空间开发提供信息服务，为国土空间规划的编制提供
辅助服务；为行政审批提供项目落地的合规性审查；对国土空间进
行全方位动态监测，为空间管理决策提供技术支撑。 （二）建设原则。
1.立足基础、统筹建设。
立足已有国土空间数据、基础设施以及软件应用基础，充分发
挥各支撑单位的特长，最大限度发挥已有基础作用。加强信息资源
整合利用，不取代、不替代各单位已有数据资源优势。以强化国土
空间用途管制、提升国土空间治理能力为导向，加强顶层设计，理
顺体制机制，统筹协调和科学推动国土空间基础信息平台建设。
2.开放共享、确保安全。
建立科学规范的数据共享开放机制，大力推动国土空间基础信
息在系统内及政府部门间的共享，稳步有序推进国土空间基础信息
向社会开放。构建安全、规范的国土空间基础信息平台应用环境，
妥善处理数据开放与安全的关系，切实保障数据安全。
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3.边建边用、以用促建。
国土空间基础信息平台建设目前没有成熟的路线可遵循，在建
设过程中，针对急需的业务应用，优先选择核心的数据资源、服务
资源、设施资源先行集成建设，稳步推进，边建边用。通过平台使
用过程中的问题分析、经验总结，以用促建，为全面推广平台建设
打下基础。
4.标准先行，确保质量。
针对数据共享、开放互联的需要，加快制定云管理与服务平台
的接口、数据接入等一系列标准规范，保证国土空间基础信息平台
建设的整体质量，确保建成后的国土空间基础信息平台能够全国覆
盖、贯通四级、部门协同、统一管理。 三、总体设计
（一）总体框架。
国土空间基础信息平台建设要整合或接入基础测绘、遥感、土
地、地质、矿产资源、地质环境、不动产等信息资源，并共享发改、
环保、住建、交通、水利、农业、林业等部门国土空间相关信息，
建成贯穿部、省、市、县四级、部门联动、开放共享、安全可靠的
分布式国土空间基础信息服务平台。该平台遵循“国土资源云”建设
总体框架，以云管理与服务平台为支撑，按照“共建、共用、互联、
— 9 —
共享”的原则，建设国土空间基础信息资源体系和管理与服务体系，
为国土空间规划编制、行政审批、空间开发利用监测监管、空间决
策分析等工作提供空间数据和信息技术保障。平台总体架构如图 1
所示：
图 1 国土空间基础信息平台总体架构
国土空间基础信息平台由国家级主节点、各部门分节点和省市
县分节点组成，分级分布建设。国家级主节点由国土资源部数据主
中心节点、国家测绘地信局数据中心节点、地质分中心节点、土地
分中心节点、地质环境分中心节点等组成。
国土空间基础信息平台集成或接入各节点的国土空间数据，数
据物理分散、逻辑一体，通过平台集中展现、调度。各部门负责本
节点的数据管理、维护和更新。 （二）技术架构。
国土空间地理基础信息平台的建设在技术选型上遵循“先进成
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熟、稳定高效、安全可靠”的原则，基于分布式、云计算、大数据等
技术进行建设，实现参建体系内国土空间基础信息的纵横联通、共
建共享、深度融合。平台的技术架构如图 2 所示：
图 2 国土空间基础信息平台技术架构
整个架构包括六个层次、三大体系，具体如下：
1.硬件基础设施层。
硬件基础设施层是将计算资源、存储资源、网络资源等物理资
源进行整合，按照云服务模式和云架构建立共享资源池，形成可按
需动态扩展的高性能计算环境、大容量存储环境，满足海量国土空
间基础数据存储、高并发用户业务办理和信息共享查询，以及各级
分节点业务系统接入平台的需要。
2.软件运行环境层。
软件运行环境层是关系型数据系统、非关系型数据系统、GIS
空间数据系统、分布式文件系统、应用服务器中间件、目录服务器
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等为国土空间基础信息平台提供部署和运行所需的基本软件环境。
3.信息资源层。
信息资源层是基于分布式信息资源管理模式和统一的信息资源
目录，在国土“一张图”的基础上，对体系内的分布式、多比例尺、
异构、海量的现状、规划、管理等空间地理信息进行整合与综合管
理，实现空间信息的统一组织、无缝衔接、统一服务、高效应用。
4.应用支撑层。
应用支撑层包括“云资源管理”和“开发与运行支撑”两部分。
云资源管理部分的主要职能有三方面：对云基础设施的管理，
包括资源管理、资源调度、运行监控等；对云服务资源的管理，包
括服务注册、服务发布、服务调度、服务监控等；对云数据资源的
管理，包括数据接入、数据资源目录管理、数据调度、数据管理、
数据监控等。
开发与运行支撑部分提供成熟的系统开发和运行框架，以及丰
富的组件及服务，包括大数据管理、服务总线、数据总线、PORTAL、
统计分析、授权与访问控制等。
5.应用服务层。
应用服务层为用户提供数据服务、专题服务、基础服务、定制
服务等四大服务。其中数据服务包括数据查询、数据浏览、信息共
享等，专题服务包括规划编制、行政审批、资源监管、决策支持等，
基础服务包括空间分析、统计报表、专题图制作等，定制服务的功
能包括：服务接口、API、二次开发接口等。
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6.应用服务发布层。
国土空间基础信息平台是一个分布的应用体系，通过主节点的
统一门户对应用及服务进行发布，并通过服务分发、负载均衡、权
限管理、访问控制等技术手段，为分布式体系下的各级用户提供统
一访问入口，保证高并发访问的安全、高效、稳定。
7.安全保障体系。
合理评估系统的安全等级，按照国家相关安全等级保护的要求
进行安全保障体系的建设，确保系统运行过程中的物理安全、网络
安全、数据安全、应用安全、访问安全。
8.运维保障体系。
分布式体系架构的节点分布较广，运维管理相对复杂，需要参
照 ITIL 的管理规范进行整个体系的运维管理机制建设，并配合覆盖
整个体系的运维管理监控系统，对体系的硬件、网络、数据、应用
及服务的运行状况进行实时、综合监控，及时发现和预见问题，并
按照相应的流程及时处置，保证体系持久的稳定运行。
9.标准规范体系。
建立统一的技术标准、管理规范，指导整个工程的开发建设和
运行管理。 （三）数据架构。
以统一的指标体系为框架、标准和指南，在国土资源“一张图” 数据基础上，有计划、有组织、持续地集成或接入基础地理、遥感、