（三）健全现代高效的监管体系。
顺应服务业发展新趋势，更新理念、创新方式、完善机制，加
快构建统一高效、开放包容、多元共治的监管体系。
创新监管理念和方式。树立依法依规、独立专业、程序透明、
结果公开的现代监管理念，推动监管方式由按行业归属监管向功能
性监管转变、由具体事项的细则式监管向事先设置安全阀及红线的
触发式监管转变、由分散多头监管向综合协同监管转变、由行政主
导监管向依法多元监管转变。按照服务类别制定统一的监管规则、
标准和程序，并向社会公开。积极运用信息技术提高监管效率、覆
盖面和风险防控能力。
实行统一综合协同监管。促进监管机构和职能整合，推进综合
执法。建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，加强信
息共享和联合执法，实现违法线索互查、处理结果互认，避免交叉
执法、多头执法、重复检查。推进监管能力专业化，打造专业务实
高效的监管执法队伍。建立健全社会化监督机制，充分发挥公众和
媒体监督作用，完善投诉举报管理制度。鼓励社会组织发挥自律互
29
律他律作用，完善商事争议多元化解决机制。
创新新业态新模式监管方式。坚持包容创新、守住底线，适应
服务经济新业态新模式特点，创新监管方式，提升监管能力。坚持
审慎监管和包容式监管，避免过度监管，充分发挥平台型企业的自
我约束和关联主体管理作用，创新对“互联网+”、平台经济、分享
经济等的监管模式。
（四）营造公平普惠的政策环境。
破除制约服务业发展的政策障碍，消除政策歧视，创新要素供
给机制，加快形成公平透明、普惠友好的政策支持体系。
创新财税政策。积极构建有利于服务业创新发展的财税政策环
境。落实支持服务业及小微企业发展的税收优惠政策。加大政府购
买服务力度，研究制定政府购买服务指导性目录。有效发挥相关产
业基金和服务业引导资金作用。推广政府与社会资本合作模式，引
导社会资本投入服务业。
完善土地政策。优化土地供应调控机制，合理确定用地供给，
保障服务业用地需求。依据不同服务门类特性及产业政策导向，有
针对性地制定土地政策。探索对知识密集型服务业实行年租制、“先
租赁后出让”等弹性供地制度。依法支持利用工业、仓储等用房用
地兴办符合规划的服务业。创新适应新产业、新业态特点的建设用
地用途归类方式。
优化金融支持。拓宽融资渠道，调整修订不适应服务企业特点
的政策规定，支持通过发行股票、债券等直接融资方式筹集资金。
30
探索允许营利性医疗、养老、教育等社会领域机构使用有偿取得的
土地、设施等财产进行抵押融资。鼓励金融机构开发适应服务业特
点的融资产品和服务。完善动产融资服务体系。鼓励有条件的地方
建立小微企业信贷风险补偿机制。支持融资担保机构扩大小微企业
担保业务规模。
深化价格改革。加快完善主要由市场决定价格机制，合理区分
基本与非基本需求，放开竞争性领域和环节服务价格。健全交通运
输价格机制，放开具备竞争条件的客货运输价格。创新公用事业和
公益性服务价格管理方式。深化教育、医疗、养老等领域价格改革，
营利性机构提供的服务实行经营者依法自主定价。全面清理规范涉
企收费，推进实施涉企收费目录清单管理并常态化公示。
健全消费政策。鼓励消费金融创新，支持发展消费信贷。鼓励
保险机构开发更多适应医疗、文化、养老、旅游等行业和小微企业
特点的保险险种。
九、扩大开放，培育服务业国际竞争新优势
以“一带一路”战略为统领，推动服务领域双向开放，深度融
入全球服务业分工体系，以高水平对外开放促进我国服务业大发
展。
（一）深入推进服务领域对外开放。
把服务领域开放作为我国新一轮对外开放的重中之重，在坚守
国家安全底线的前提下，加大开放力度，丰富开放内涵，提高服务
领域开放水平。
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完善国际化法治化便利化营商环境。对外资全面实施准入前国
民待遇加负面清单管理制度，简化外资企业设立和变更管理程序，
提高市场准入透明度和可预期性。在财政政策、融资服务、土地使
用和经济技术合作等方面实现内外资企业一视同仁。
推动重点领域对外开放。坚持服务全局、积极有序的原则，稳
步扩大服务业对外开放。优先放开对弥补发展短板、促进产业转型
升级、提高人民生活质量具有重要作用的领域。推进教育、医疗等
社会服务领域有序开放。放开建筑设计、评级服务等领域外资准入
限制。有序推动银行、证券、保险等领域对外开放。健全文化、互
联网等领域分类开放体系，逐步放宽准入限制。鼓励外商投资工业
设计和创意、工程咨询、现代物流、检验检测认证等生产性服务业。
（二）打造服务业全方位开放新格局。
推动沿海沿边内陆全方位开放，拓展对外开放空间，形成平衡
协调、纵横联动的服务业对外开放格局。
提升沿海服务业开放水平。鼓励沿海地区加大引资引技引智力
度，大力发展高层次外向型服务业，建设一批承接国际服务转移的
重要平台和国际服务合作窗口城市。支持有条件的地区建设具有全
球影响力的金融、技术、信息等要素市场。
打造内陆、沿边开放型服务经济高地。依托战略性互联互通重
大项目以及重点口岸、边境城市、边境（跨境）经济合作区和重点
开发开放试验区建设，引导优质服务要素集聚，提升服务业开放水
平。面向国际经济合作走廊，将边境省区中心城市和口岸城镇培育
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成为新的交通枢纽、贸易中心和金融服务中心。支持内地空港陆港
门户城市，建成新的国际物流通道和人文交流中心。优化整合中欧
班列，推进品牌化发展。大力发展边境旅游，推进跨境旅游合作区、
边境旅游试验区建设。
深化内地和港澳、大陆和台湾地区服务业合作。进一步扩大对
港澳开放服务领域，支持港澳充分发挥金融、商贸、物流、旅游、
会展及专业服务优势，积极参与内地服务业发展和多种形式合作走
出去。深化内地与香港金融合作。加深内地同港澳在文化教育、医
疗保健、养老安老、环境保护、食品安全等领域交流合作，支持内
地与港澳开展创新及科技合作。以服务业合作为重点，加快前海、
南沙、横琴等重大合作平台建设，推动粤港澳大湾区建设。促进大
陆和台湾地区服务业合作。
（三）提升全球服务市场资源配置能力。
鼓励服务企业在全球范围内配置资源、开拓市场，拓展发展新
空间，提升国际竞争力。
加快发展服务贸易。积极开拓欧美等发达国家市场、“一带一
路”沿线国家、拉美和非洲等新兴市场。巩固旅游、建筑等服务出
口优势，扩大金融保险、交通运输、信息通信、研发咨询、环境服
务等高附加值服务出口。积极推动文化、中医药等服务出口，加强
体育、餐饮等特色服务领域的国际交流合作。大力发展服务外包，
推动服务外包向价值链高端延伸。
创新全球服务资源配置方式。围绕关键短板和战略需求，支持
33
服务企业以跨国并购、绿地投资、联合投资等方式，高效配置全球
人才、技术、品牌等核心资源。鼓励企业通过在境外设立研发中心、
分销中心、物流中心、展示中心等形式，构建跨境服务产业链。鼓
励企业利用信息技术改造提升传统服务投资贸易方式，积极发展跨
境电商、全球维修、全球采购等服务。
强化“走出去”服务支撑。鼓励会计、法律、资产评估、公共
关系、海外救援等服务国际化发展，支持行业协会等机构参与建设
海外支撑服务体系。健全“走出去”金融支持体系，发挥开发性、
政策性金融机构作用，鼓励社会资本参与，拓宽海外投融资渠道。
积极发展海外投资保险，扩大政策性保险覆盖面。构建高效有力的
海外利益保护体系，提升服务能力。加强境外风险防控体系建设。
（四）积极参与国际服务投资贸易规则制定。
积极参与多边双边、区域服务投资贸易谈判和全球经贸规则制
定，增强在国际服务贸易中的制度性话语权。推动世界贸易组织
（WTO）框架下的服务业开放谈判。主动参与相关国际服务贸易协
定谈判。参与国际标准制定，推进优势、特色领域服务标准国际化，
推动与主要贸易国之间标准互认。加快实施自由贸易区战略，构筑
立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络。
积极开展国际投资贸易新规则试验，提高自由贸易试验区等各类相
关试验区建设质量，加快探索建立适应国际规则新要求的制度体
系。积极推广成熟创新经验。
十、夯实基础，强化服务业发展支撑
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健全服务业配套制度和基础设施，改善社会信用环境，加强人
才队伍建设，保障消费者权益，夯实服务业持续健康发展基础。
（一）健全配套基础制度。
完善服务业相关法律法规体系，健全知识产权保护、信息安全、
社会组织管理、统计等制度。
完善法律法规体系。研究推进服务业相关基础性法律制定修订
工作，加强权益保障、公平竞争、市场监管等领域的立法工作。
健全知识产权保护制度。完善专利权、商标权、著作权、商业
秘密保护等法律法规，研究完善商业模式知识产权保护制度，完善
互联网、大数据、电子商务等领域知识产权保护规则。简化优化知
识产权审查和注册流程。推进知识产权基础信息资源共享。健全知
识产权侵权惩罚性赔偿制度。健全企业海外知识产权维权援助机
制。
健全信息安全保护制度。加强国家安全、个人隐私和商业秘密
保护。建立健全大数据安全管理制度，实行服务领域数据资源分类
分级管理和风险评估制度。建立互联网企业数据资源资产化和利用
授信机制。加快完善网络安全、个人信息保护、互联网信息服务等
领域法律法规，明确数据采集、传输、存储、利用、处理等环节的
安全要求及责任主体，界定数据用途和发布边界。严厉打击非法泄
露和出卖数据行为。
完善社会组织管理制度。完善行业协会商会类、科技类、公益
慈善类、城乡社区服务类社会组织直接依法登记制度。稳妥推进行
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业协会商会与行政机关脱钩，增强行业协会商会助推行业发展、促
进行业自律功能。完善公益性捐赠税前扣除、非营利性组织相关税
收等政策。
完善统计制度。整合优化服务业统计调查资源，健全数据互通
共享机制。适应服务业特点和业态模式创新，健全服务业统计调查
制度，完善统计分类标准和指标体系，改进小微服务企业抽样调查
和数据采集，提高统计数据精准性。加强和改进服务业增加值核算。
加强大数据在服务业统计中的应用。
（二）强化人才队伍支撑。
扩大人才供给，促进人才流动，加大引进力度，大力集聚一批
适应服务业创新发展要求、具有国际化经营能力的企业家人才，建
设规模宏大的服务业专业技术人才和高技能人才队伍。
健全人才使用和激励机制。打破制度障碍，完善职称评定、薪
酬制度、社会保障等配套政策体系，促进医疗、教育、科技、文化
等各领域人才有序自由流动。引导和鼓励高校毕业生到基层工作。
完善职业技能鉴定制度，畅通技能人才成长路径，推动服务从业人
员职业化、专业化发展。加强劳动保护和职业防护，积极改善医疗、
养老服务护理人员等工作条件。健全人才创新成果收益分配机制，
支持人才以知识、技能、管理等多种创新要素参与分配。挖掘多层
次人力资源，注重发挥老年人力资源作用。
实施更加开放的人才政策。加快营造具有国际竞争力的人才吸
引环境。加大国际人才吸引力度，通过完善外国人永久居留制度等
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措施，为海外人才来华工作、出入境和居留创造更加宽松便利的条
件。推动“千人计划”、“万人计划”、创新人才推进计划等重大人
才计划向急需的服务行业倾斜。鼓励开展国际高水平人才交流活
动。
加大人才培养培训力度。加大服务领域高端专业人才培养力
度，扩大应用型、技术技能型人才规模，大力培养复合型人才。强
化综合素质和创新能力培养，创新培养培训方式，深化产教融合、
校企合作、工学结合的人才培养模式。推行终身职业技能培训制度，
完善职业培训补贴政策，鼓励职业技能和专业知识持续更新。
（三）完善基础设施体系。
适应产业结构、形态和模式变化，系统构建和完善适应服务业
发展的基础设施体系。加快推进基础设施改造升级，提升智慧化和
网络化水平。围绕满足新产业、新业态发展需要，补齐基础设施短
板，在信息、交通、流通、旅游、社会服务等领域，组织实施基础
设施建设重大工程。推进服务业相关基础设施标准化建设和改造，
促进互联互通和系统功能优化。改进基础设施运营管理，提高运行
效率。
专栏 3 服务业相关基础设施建设重点领域
（一）信息基础设施。加快构建新一代信息基础设施。加强面向服务业应用
的信息基础设施和平台建设，完善物联网、云计算及大数据平台等基础设施，统
筹布局建设大型、超大型数据中心。建设数据信息资源开放平台。
（二）交通基础设施。积极构建国际运输网络。加快城市群城际铁路网建设，
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完善高铁快运设施。规划建设支线和通用航空机场。加快内河高等级航道建设。
推动公共交通优先发展，加快大城市中心城区轨道交通建设，推动超大、特大城
市市域（郊）铁路发展。加强综合交通枢纽布局、建设和运营衔接。完善港口集
疏运体系。依托重要物流节点城市和枢纽站场，建设一批多式联运货运枢纽。积
极发展智慧交通。
（三）流通基础设施。加强社区和农村流通基础设施建设，优化社区商业网
点、公共服务设施的规划布局和业态配置。加快城市流通基础设施升级改造。建
设或改造升级一批集运输、仓储、配送、信息为一体的综合物流服务基地。推动
智能仓储设施和智慧物流平台建设。统筹交通、邮政、商务、供销等物流站点资
源，推动城乡末端配送点建设。加强物流标准化建设，优化农产品冷链物流设施
网络。
（四）旅游基础设施。畅通景区和乡村旅游区与交通干线连接，推动从机场、
客运场站、客运码头到主要景区交通无缝对接。完善景区停车场、厕所、垃圾污
水处理、游客信息服务等设施。建设邮轮游艇码头、自驾车房车营地、通航机场
等新型旅游基础设施。规划建设区域性旅游应急救援基地。
（五）社会服务设施。严格按照新建居住区或社区建设相关规定，配建便民
商业服务、社区服务、健身休闲等设施。促进教育培训、健康、养老、文化等服
务设施建设和升级。盘活存量土地用于社会服务设施建设，改造提升现有社会服
务设施。（四）加强社会信用体系建设。
加强信用法律法规建设，完善褒扬诚信、惩戒失信机制，引导
服务企业和从业人员树立诚信理念、弘扬诚信美德，营造优良信用
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环境。
着力加强服务市场诚信建设。建立健全市场主体信用记录，开
展服务企业诚信承诺活动，构建跨地区、跨部门、跨领域的守信联
合激励和失信联合惩戒机制。加大对非法集资、商业欺诈等违法行
为和破坏市场公平竞争秩序行为的查处力度，对严重失信主体实行
行业限期禁入等限制性措施。强化医疗、教育、文化、旅游、商贸
等领域诚信建设，提升工程建设、广告等领域诚信水平。运用互联
网技术大力推进服务领域信用体系建设。
培育和规范信用服务市场。发展各类信用服务机构，逐步建立
公共和社会信用服务机构互为补充、信用信息基础服务和增值服务
相辅相成的多层次信用服务体系。支持具有较高市场公信力的第三
方征信机构培育和发展。支持信用服务产品开发和创新，鼓励社会
机构依法使用征信产品，拓展应用范围。推进并规范信用评级行业
发展。加强信用服务行业自律和自身信用建设。
（五）保障消费者合法权益。
坚持消费者优先理念，健全适应服务消费特点的制度安排，强
化线上线下消费者权益保护，有效维护消费者合法权益。
着力提高信息透明度。健全服务信息依法依规告知制度，明确
质量、计量、标准等强制性承诺信息内容，鼓励领军企业、行业协
会商会发布更高标准的服务信息指引。严格落实经营者明码标价和
收费公示制度。规范商业合同格式和条款解释，推进合同条款标准
化、表述通俗化。利用各种公共信息平台，将政府各部门涉及企业
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违规违法行为及信用状况、服务质量检查结果、顾客投诉处理结果
等信息及时向全社会公布。支持第三方机构开展服务评价。加强对
消费者的金融、法律等专业知识普及。
完善消费者权益保障制度。推动调整修订现行法律法规中不利
于保护消费者权益的条款，完善服务质量担保、损害赔偿、风险监
控、投诉响应等制度。完善和强化服务消费惩罚性赔偿制度，加大
赔偿处罚力度。推行先行赔付制度。充分发挥消费者协会等组织维
护消费者权益的作用，积极发挥消费者维权服务网络平台作用。
健全服务纠纷解决机制。强化消费者权益损害法律责任，坚持
依法解决服务纠纷。健全公益诉讼制度，适当扩大公益诉讼主体范
围。探索建立纠纷多元化解决机制，探索和完善诉讼、仲裁与调解
对接机制。
加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。各地区、各
部门要加快转变观念，充分认识推动服务业发展的重大意义，着力
营造服务业发展的良好环境。加强组织领导，健全工作机制，强化
部门协同和上下联动，形成工作合力。各地区要因地制宜、大胆创
新，积极探索服务业发展的新思路新举措，及时总结推广经验。各
部门要按照分工研究制定具体实施方案，细化政策措施，切实履行
好政府职责。充分发挥服务业发展部际联席会议制度作用，加强战
略谋划，强化统筹协调和督促落实。加强宣传解读，积极营造全社
会合力推进服务业创新发展的良好氛围。