一、“十三五”服务业发展的大趋势

我国正处于工业转型升级、新型城镇化推进和消费结构升级的大趋势中。牢牢把握历史机遇，加快推动服务业创新发展，是应对短期增长压力、走向中长期公平可持续发展的关键所在。

（一）工业转型升级带来生产性服务业发展的巨大空间。“十三五”时期是我国从“中国制造”走向“中国智造”的关键时期。从国际经验看，制造业的转型升级离不开研发、物流、销售、信息等生产性服务业的快速发展。我国生产性服务业占GDP比重估计不到20%。相比之下，作为先进制造业强国的德国生产性服务业占GDP比重在45%—50% ①。到2020年我国要初步完成从工业2.0向工业3.0的升级，并奠定工业4.0的重要基础，关键在于走出一条以生产性服务业带动制造业高端化的新路子。

（二）人口城镇化带来生活性服务业发展的巨大空间。2016年我国常住人口城镇化率为57.35%，但户籍人口城镇化率仅为41.2%，两者之间存在16.15个百分点的差距② 。我国加快人口城镇化进程还有巨大空间，估计到2020年常住人口城镇化率有望达到60%，户籍人口城镇化率将达到45%。“十三五”期间，将有近4亿农业转移人口进城，会带来巨大的教育、医疗、文化等发展型消费需求，为生活性服务业带来巨大市场空间。

（三）消费结构升级带来服务业发展的巨大空间。当前，我国居民消费总量不断扩大，结构快速升级，形成了产业结构变革的深层次动力。预计到2020年消费规模有望提高到50万亿元左右，消费贡献率将基本稳定在65%左右，形成消费拉动经济增长的新格局。特别是消费结构正在从物质型消费向服务型消费升级。城镇居民服务型消费比重已接近40%，预计到2020年这一占比有可能提高到50%左右，一些发达地区甚至可能达到60%左右。

把握经济转型升级趋势带来的历史性发展机遇，关键在于加快形成服务业主导的产业结构。《大纲》的印发实施，有助于统一各方认识、凝聚服务业创新发展共识、释放经济增长新动能。

二、走向服务业主导决定中长期经济增长前景

“十三五”时期，我国走向服务业大国、形成服务业主导的基本格局，不仅是经济结构的重大调整，而且是主动适应、把握、引领经济新常态的战略选择。

（一）为经济中长期中速增长奠定重要基础。近几年，我国服务业对经济增长的贡献率不断提升。2016年，服务业对经济增长的贡献率达到58.2%，成为支撑经济稳定增长的主动力。初步测算表明，“十一五”和“十二五”时期，我国服务业每增长一个点，可以带来经济增长0.43个百分点。“十三五”时期，如果服务业继续保持中高速增长，将能够为我国经济增长奠定重要基础。

（二）吸纳更多的新增就业。近年来，随着产业结构调整，我国GDP每增长1个百分点，就可以吸纳城镇新增就业170万人左右 ③。“十三五”时期，如果服务业就业吸纳能力保持在当前GDP吸纳就业能力的水平上（150—170万人），服务业年均增长9%，每年吸纳的就业将至少达到1000万人左右，这将有效吸纳农业转移人口、制造业转型升级中释放出来的劳动力以及每年的新增劳动力，到2020年服务业就业人员有望超过4亿人。

（三）形成中等收入群体倍增的新格局。从国际经验看，服务业快速发展将大大促进中等收入群体发展和壮大。随着服务业比重不断提高，一方面，劳动者报酬占比将逐步提升。初步测算表明，如果服务业占比提高10个百分点左右，劳动者报酬将提高3.8个百分点，实质性优化国民收入分配格局。另一方面，农民收入将进一步增加。经测算，服务业占比每提高1个百分点，城乡收入差距就缩小0.014个百分点。而随着服务业吸纳就业和创造收入能力不断上升，中等收入群体比重可能达到35%—40%左右。

（四）促进绿色转型、实现绿色增长。随着服务业主导格局的逐步形成，我国有望扭转高能耗、高污染、高排放的增长格局，形成绿色增长和绿色转型的新常态。如果服务业占比从46.1%提高到55%，在缓解资源约束方面，我国能源消耗总量一年将节约4.56亿吨标准煤，下降幅度达到14.16%；在缓解减排压力方面，二氧化硫排放总量将从2117.6万吨下降到1731.41万吨，减幅达到18.23%。如果考虑到GDP总量的不断提高，产业结构调整带来的二氧化硫减排效应将更为明显④ 。

三、以结构性改革破解服务业发展的结构性矛盾

到2020年我国基本形成服务业主导的经济结构是有条件、有可能的，但也对结构性改革提出了新的要求。《大纲》就加快服务业发展，提出了“深化改革，创建服务业发展良好环境”和“扩大开放，培育服务业国际竞争新优势”两方面的重大任务。

（一）放开服务业市场。推动服务业创新发展，关键在于市场开放，重点在于激活社会资本。一是着力破除服务业领域行政垄断与市场垄断，放宽市场准入，在服务业领域全面实施企业投资负面清单管理，使各类资本能够平等进入负面清单之外的服务行业和领域，加快服务业领域投资便利化改革。二是加快完善主要由市场决定价格机制，合理区分基本与非基本需求，放开竞争性领域和环节服务价格。三是加快服务业发展的政策调整，对列入国家鼓励类的服务业在供地安排上给予倾斜，加快推进工商业水电气“同网同价”。打破人才流动的制度障碍，完善职称评定、薪酬制度、社会保障等配套政策体系。四是以政府购买服务为重点加快公共服务业市场开放，把形成公共服务多元化供给格局作为完善政府购买公共服务制度的基本目标，加快形成法治化、规范化、透明化的政府购买公共服务的体制机制安排。

（二）以服务贸易为重点推进“二次开放”。应当以“一带一路”建设为载体，在加强基础设施互联互通和产能合作基础上，推进沿线自由贸易区网络建设，构建不同类型的自由贸易形式。加快推动中欧贸易合作。同时，以服务贸易为重点，打造国内自贸区升级版。更好发挥自贸试验区先行先试功能，加快制度创新成果复制推广，有效带动服务贸易发展。

（三）以结构性改革破解服务业发展面临的结构性矛盾。加快形成有利于服务业发展的金融结构。构建为中小微企业和创业创新服务的银行体系，建立中小微企业贷款风险补偿和融资性担保风险补偿机制。加快互联网金融等新业态发展，鼓励和支持互联网金融机构利用大数据、云计算等提高运营效率，创新产品和服务。进一步改革完善资本市场，加大利用资本市场为创新型企业融资的力度。以发展职业教育为重点加快调整教育结构，把发展现代职业教育放到更加突出的位置，实质性降低社会资本进入中等职业与高等职业教育领域的门槛。简化设立职业教育学院的审批，给予民办职业教育机构和公办机构同等的地位和待遇，为服务业发展提供急需人才。

（四）推进政府监管转型，为服务经济发展提供良好环境。尊重服务业发展规律，进一步完善监管体系。以审批权与监管权相分离为原则，深化服务业监管体制改革。提高服务业监管的专业性，加快推进综合监管，形成宽职能的监管队伍。充分利用大数据技术创新监管方式，提升监管效率。充分发挥行业协会、商会自律作用，形成服务领域综合治理体系。支持服务业企业在自愿基础上联合建立各类商会、行业协会，以承接政府更大程度下放的行业管理职能，使其在行业自律、社会监督上有所作为。调动包括社会公众、媒体等多方面的力量加强市场监管。（中国（海南）改革发展研究院院长  迟福林）

注：①④迟福林.转型抉择——中国经济转型升级的趋势挑战[M].北京:中国经济出版社,2015.

②国家发展改革委.国家新型城镇化报告2016[R].北京:中国计划出版社,2017年.

③李克强.关于当前经济形势和重点经济工作的报告[N].学习时报,2015年11月19日.

服务业创新发展大纲（2017—2025 年）

加快服务业创新发展、 增强服务经济发展新动能， 关系人民福
祉增进， 是更好满足人民日益增长需求、 深入推进供给侧结构性改
革的重要内容； 关系经济转型升级， 是振兴实体经济、 支撑制造强
国和农业现代化建设、 实现一二三次产业在更高层次上协调发展的
关键所在； 关系国家长远发展， 是全面提升综合国力、 国际竞争力
和可持续发展能力的重要途径。 为深入打造中国服务新品牌、 建设
服务业强国， 为我国服务业发展提供指引， 现制定《服务业创新发
展大纲（2017—2025 年）》。
一、 背景情况
（一） 世界服务业发展趋势。
上世纪七、 八十年代以来， 全球经济结构呈现出服务业主导的
发展趋势， 发达国家都经历了向服务业为主的经济结构转型和变
革。 在科技进步和经济全球化驱动下， 服务业内涵更加丰富、 分工
更加细化、 业态更加多样、 模式不断创新， 在产业升级中的作用更
加突出， 已经成为支撑发展的主要动能、 价值创造的重要源泉和国
际竞争的主战场。
新一轮科技革命引发服务业创新升级。 新一代信息、 人工智能
等技术不断突破和广泛应用， 加速服务内容、 业态和商业模式创新，2
推动服务网络化、 智慧化、 平台化， 知识密集型服务业比重快速提
升。 服务业转型升级正在推动新一轮产业变革和消费革命， 使产业
边界日渐模糊， 融合发展态势更加明显， 个性化、 体验式、 互动式
等服务消费蓬勃兴起。
服务投资贸易全球化拓展服务业发展空间。 服务全球化成为经
济全球化进入新阶段的鲜明特征。 服务业成为国际产业投资热点，
制造业跨国布局带动生产性服务业全球化发展， 跨国公司在全球范
围内整合各类要素， 资本、 技术和自然人跨境流动更加便利， 带动
全球服务投资贸易快速增长。 信息化大大提升服务可贸易性， 数字
服务贸易持续迅猛增长。
国际经贸规则重构推动全球服务分工格局深度调整。 国际经贸
新规则制定的焦点逐渐转向服务领域， 多边和区域性投资贸易谈判
正致力于推动服务贸易和跨境投资的自由化、 便利化。 服务投资贸
易规则加快健全， 将对全球服务业发展和国际分工格局产生深刻影
响。
（二） 我国服务业发展基础和条件。
我国正处于实现“ 两个一百年” 奋斗目标承上启下的历史阶段
和从上中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期， 经济发展进入
新常态， 结构优化、 动能转换、 方式转变的要求更加迫切， 需要以
服务业整体提升为重点， 构建现代产业新体系， 增强服务经济发展
新动能， 实现经济保持中高速增长、 迈向中高端水平。
服务业发展站在新的历史起点上。“ 十二五” 以来， 我国服务3
业发展连续迈上新台阶， 2011 年成为吸纳就业最多的产业， 2012
年增加值超过第二产业， 2015 年增加值占国内生产总值（GDP）比
重超过 50%。 服务领域不断拓宽， 服务品种日益丰富， 新业态、 新
模式竞相涌现， 有力支撑了经济发展、 就业扩大和民生改善。
服务业发展仍面临诸多矛盾和问题。 我国服务业发展整体水平
不高， 产业创新能力和竞争力不强， 质量和效益偏低。 服务供给未
能适应需求变化， 生产性服务业发展明显滞后， 生活性服务业供给
不足。 服务业增加值比重仍低于世界平均水平， 整体上处于国际分
工中低端环节， 服务贸易逆差规模持续扩大。 更为关键的是， 服务
业发展还面临思想观念转变相对滞后， 体制机制束缚较多， 统一开
放、 公平竞争的市场环境尚不完善等障碍。
服务业进入全面跃升的重要阶段。 全面深化改革、 全方位对外
开放和全面依法治国正释放服务业发展新动力和新活力。 城乡居民
收入持续增长和消费升级， 为服务业发展提供了巨大需求潜力。 新
型工业化、 信息化、 城镇化、 农业现代化协同推进， 极大地拓展了
服务业发展广度和深度。 生态、 养老等服务业新领域也不断涌现。
综合判断， 我国服务业发展正处于重要机遇期， 应当顺应发展
潮流， 尊重规律， 立足国情， 转变观念， 重点在深化改革开放、 营
造良好发展环境上下功夫， 激发全社会推动服务业创新发展的动力
和活力， 引领产业升级、 改善民生福祉、 增强发展动能， 阔步迈向
服务经济新时代。
二、 总体要求4
（一） 指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、 四中、 五中、 六中全会精
神， 深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新
思想新战略， 认真落实党中央、 国务院决策部署， 统筹推进“ 五位
一体” 总体布局和协调推进“ 四个全面” 战略布局， 牢固树立和贯
彻落实新发展理念， 适应把握引领经济发展新常态， 坚定不移深入
推进供给侧结构性改革， 以提高质量和核心竞争力为中心， 努力构
建优质高效、 充满活力、 竞争力强的现代服务产业新体系， 推动中
国服务与中国制造互促共进， 加快形成服务经济发展新动能， 推动
经济转型升级和社会全面进步， 确保如期全面建成小康社会， 为实
现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基
础。
（二） 基本原则。
坚持以人为本、 人才为基。 坚持以人民为中心的发展思想， 以
增进人民福祉、 促进人的全面发展为出发点和落脚点， 扩大服务供
给， 更好满足多层次多样化需求。 把人才作为核心资源， 壮大人才
队伍， 提高职业素养， 充分调动各类人才积极性和创造性， 有力支
撑服务业强国建设。
坚持市场主导、 质量至上。 以市场需求为导向， 顺应消费升级
趋势， 提升服务品质， 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和
更好发挥政府作用， 在公平竞争中提升服务业竞争力。 树立质量第
一的意识， 健全服务质量治理和促进体系， 打造以标准、 质量、 品5
牌为核心的竞争优势， 全面提高服务业发展质量和效率。
坚持创新驱动、 融合发展。 把发展基点放在创新上， 营造良好
创新环境， 深入推进大众创业、 万众创新， 促进新技术、 新产业、
新业态、 新模式蓬勃发展， 增强服务经济发展新动能。 推进服务业
与农业、 制造业及服务业不同领域之间的深度融合， 形成有利于提
升中国制造核心竞争力的服务能力和服务模式， 发挥“ 中国服务+
中国制造” 组合效应。
坚持重点突破、 特色发展。 瞄准供需矛盾突出、 带动力强的重
点行业， 集中力量破解关键领域和薄弱环节的发展难题， 推动服务
业转型升级。 鼓励各地发挥比较优势、 培育竞争优势， 因地制宜发
展各具特色的服务业， 增强城市综合服务功能， 引领区域产业升级
和分工协作， 提升区域经济整体实力。 强化小城镇综合服务功能，
更好服务农村和农业发展。
坚持深化改革、 扩大开放。 以改革推动服务业发展， 打破制约
服务业发展的体制机制障碍， 顺应服务业发展规律创新经济治理，
推动制度体系和发展环境系统性优化， 最大限度激发市场活力。 以
开放促改革、 促发展， 稳步扩大服务领域开放， 深度参与国际分工
合作， 在开放竞争中拓展空间、 提升水平。
（三） 主要目标。
到 2025 年， 服务业市场化、 社会化、 国际化水平明显提高，
发展方式转变取得重大进展， 支撑经济发展、 民生改善、 社会进步、
竞争力提升的功能显著增强， 人民满意度明显提高， 由服务业大国6
向服务业强国迈进的基础更加坚实。
发展环境全面优化。 服务业加快发展的基础性制度更加健全，
基础设施体系更加完善， 政府服务和监管水平全面提升， 统一开放、
公平竞争、 创新激励的市场环境加快形成。
有效供给持续扩大。 在优化结构、 提高质量、 提升效率基础上，
实现服务业增加值“ 十年倍增”。 服务业体系更加完备、 产品更加
丰富，供需协调性显著增强，服务业增加值占 GDP 比重提高到 60%，
就业人口占全社会就业人口比重提高到 55%。
质量效益显著改善。 服务质量明显提高， 经济效益、 社会效益、
生态效益全面提升。 服务可及性、 便利性明显提高， 标准化、 品牌
化建设取得重大突破， 重点领域消费者满意度达到较高水平。
创新能力大幅提升。 服务业研发投入和创新成果持续较快增
长， 科技进步对服务业发展的支撑作用明显增强。 产业融合持续深
化， 新服务模式和业态蓬勃发展。 服务业信息化水平大幅提高， 数
字服务、 数字贸易快速发展。
国际竞争力明显增强。 在国际分工体系中的地位不断提升， 逐
步形成若干具有全球影响力的服务经济中心城市， 形成一批具有较
强国际竞争力的跨国企业和知名品牌， 培育一批细分市场领军企
业， 服务贸易竞争力明显提高， 高附加值服务出口占比持续提升、
国际收支状况明显改善。
三、 创新引领， 增强服务业发展动能
营造激励服务业创新发展的宽松环境， 促进技术工艺、 产业形7
态、 商业模式创新应用， 以信息技术和先进文化提升服务业发展水
平。
（一） 积极发展新技术新工艺。
适应服务业创新发展需要， 完善创新机制和模式， 推动技术工
艺创新与广泛深度应用。
提升技术创新能力。 强化企业技术创新主体地位， 引导建立研
发机构、 打造研发团队、 加大研发投入。 推动政产学研用合作和跨
领域创新协作， 鼓励社会资本参与应用型研发机构市场化改革。 鼓
励龙头企业牵头建立技术创新战略联盟， 开展共性技术联合开发和
推广应用。 激发中小微服务企业创新活力， 促进专精特新发展。 充
分发挥协会商会在推动行业技术进步中的作用。 鼓励服务提供商和
用户通过互动开发、 联合开发、 开源创新等方式， 构建多方参与的
技术创新网络。 促进人工智能、 生命科学、 物联网、 区块链等新技
术研发及其在服务领域的转化应用。 建立多层次、 开放型技术交易
市场和转化平台。
加强技能工艺创新。 适应服务专业化、 精细化、 个性化发展要
求， 支持服务企业研发应用新工艺， 提升设计水平， 优化服务流程。
鼓励挖掘、 保护、 发展传统技艺， 利用新技术开发现代工艺、 更好
弘扬传统工艺。 大力弘扬新时期工匠精神， 保护一批传统工艺工匠，
培养一批具有精湛技艺技能的高技能人才。
（二） 鼓励发展新业态新模式。
坚持包容创新、 鼓励探索、 积极培育的发展导向， 促进各种形8
式的商业模式、 产业形态创新应用。
鼓励平台经济发展。 适应平台经济快速发展需要， 加快完善有
利于平台型企业发展的融资支持、 复合型人才供给、 兼并重组等政
策， 明确平台运营规则和权责边界， 提升整合资源、 对接供需、 协
同创新功能。 支持平台型企业带动和整合上下游产业。
支持分享经济发展。 建立健全适应分享经济发展的企业登记管
理、 灵活就业、 质量安全、 税收征管、 社会保障、 信用体系、 风险
控制等政策法规， 妥善协调并保障各方合法权益。 引导企业依托现
有生产能力、 基础设施、 能源资源等发展分享经济， 提供基于互联
网的个性化、 柔性化、 分布式服务。
促进体验经济发展。 鼓励企业挖掘生产、 制造、 流通各环节的
体验价值， 利用虚拟现实（VR）等新技术创新体验模式， 发展线上
线下新型体验服务。 加强体验场所设施的质量和安全监管。
（三） 大力推动服务业信息化。
树立互联网、 大数据思维， 推动信息技术在服务领域深度应用，
促进服务业数字化智能化发展。
推进服务业数字化。 鼓励利用新一代信息技术改造提升服务
业， 创新要素配置方式， 推动服务产品数字化、 个性化、 多样化。
加强数据资源在服务领域的开发利用和云服务平台建设， 推进政府
信息、 公共信息等数据资源开放共享， 发展大数据交易市场。 全面
推进重点领域大数据高效采集、 有效整合、 安全利用和应用拓展。
促进服务业智能化。 培育人工智能产业生态， 促进人工智能在9
教育、 环境保护、 海洋、 交通、 商业、 健康医疗、 金融、 网络安全、
社会治理等重点领域推广应用， 促进规模化发展。 丰富移动智能终
端、 可穿戴设备等服务内容及形态。
（四） 丰富服务业文化内涵。
发挥文化元素和价值理念对服务业创新发展的特殊作用， 增强
服务业发展的文化软实力。
鼓励企业提升服务产品文化价值。 鼓励采用更多文化元素进行
服务产品设计与创新。 提升研发设计、 商务咨询等服务的文化创意
含量， 将传统文化、 民俗风情和民族区域特色注入旅游休闲、 文化
娱乐、 体育健身、 健康养老等服务。 鼓励用文化提升品牌价值， 打
造具有文化内涵的服务品牌。
提升中国服务文化影响力。 发挥中华文化博大精深、 兼容并蓄
优势， 吸收借鉴国外优秀文化成果， 发展具有独特文化魅力和吸引
力的服务产品及服务模式， 提升中国服务国际竞争力。 推动服务走
出去与文化走出去有机结合， 在服务业国际化发展中展示中华文化
风采。