表8-1 全球系统重要性银行
组别（附加资本要求） 全球系统重要性银行
5
（3.5%） 空
4
（2.5%）
美国花旗银行
美国摩根大通集团
3
（2.0%）
美国银行
法国巴黎银行
德意志银行
英国汇丰银行
2
（1.5%）
英国巴克莱银行
瑞士信贷
美国高盛集团
中国工商银行
三菱日联金融集团
1
（1.0%）
美国富国银行
中国农业银行
中国银行
纽约梅隆银行
中国建设银行
法国大众储蓄银行集团
法国农业信贷银行
荷兰商业银行
日本瑞穗实业银行
美国摩根斯坦利集团
北欧联合银行
苏格兰皇家银行
西班牙桑坦德银行
法国兴业银行
渣打银行
美国道富银行
日本三井住友金融集团
瑞士联合银行
意大利联合银行
资料来源：FSB《2016年全球系统重要性银行名单更新》，2016年11月。
第八章　宏观审慎管理 101
至第三组，法国巴克莱银行由第三组降至第二组，美国摩根斯坦利集团由第二
组降至第一组。我国仍然是工、农、中、建4家银行进入G-SIBs名单，但得分
和排名上升较多。在全球经济增长放缓、银行业业绩普遍下滑情况下，我国银
行总资产仍然增长，且2015年银行同业业务增长较多，债券发行承销业务量增
长较快，导致相关指标得分上升，成为我国G-SIBs排名上升的重要原因。2014
年11月被评为G-SIBs的银行已于2016年1月1日起正式实施更高的资本要求。每
年11月G-SIBs名单更新后，当选的G-SIBs将于14个月后的1月开始实施更高的
资本要求。
更新全球系统重要性保险机构（G-SIIs）名单。FSB会同国际保险监督
官协会（IAIS）于2013年7月联合发布首批G-SIIs名单，全球共9家保险集团
被认定为G-SIIs，其中包括中国平安保险集团。FSB从2014年起每年11月对
G-SIIs名单进行更新。2016年11月，FSB基于2015年末数据将9家保险集团认
定为G-SIIs（见表8-2），与上年相同。此外，IAIS于2016年6月发布了修订版
G-SIIs评估方法，新方法已在本次G-SIIs评估中使用。
荷兰全球人寿保险集团
德国安联集团
美国国际集团
英国英杰华集团
法国安盛集团
美国大都会集团
中国平安保险集团
美国保德信集团
英国保诚集团
资料来源：FSB《2016年全球系统重要性保险机构名单更新》，2016年11月。
表8-2 全球系统重要性保险机构
专栏12 G-SIIs评估方法修订
2013年7月，IAIS发布了G-SIIs评估方法，并决定每3年对评估方法进
行一次修订。2016年6月，IAIS发布了《全球系统重要性保险机构：更新
评估方法》，从多个方面对2013年的评估方法进行了调整。
102
调整评估指标分类。2013年评估方法对G-SIIs从规模、全球活跃
性、关联性、非传统/非保险（NTNI）业务、可替代性等五个方面进
行评估。但在实践中，各方反映NTNI的定义比较模糊，且NTNI和关
联性两个评估项目之间存在交叉。IAIS认为，一家保险机构的宏观经济
敞口过大，对其冲击很容易通过交易对手传染至其他金融机构或金融市
场，造成系统性风险。此外，如果一家保险机构急需获取流动性而大量
抛售资产，容易造成金融市场的剧烈波动，从而损害关键金融市场功能
的正常发挥，产生系统性风险。IAIS将能够通过敞口和资产清算两个渠
道，产生实质性宏观经济风险和流动性风险的产品特征和业务活动，作
为评估G-SIIs的重要指标类别，并据此增加了“资产清算”类，将“关
联性”分为“交易对手敞口”和“宏观经济敞口”两个子类，将原来
“NTNI”下的指标调整至“资产清算”和“关联性”的“宏观经济敞
口”之下。调整后，新评估方法变为从规模、全球活跃度、关联性、资
产清算、可替代性5个方面进行评估。
调整指标计算方法。对比2013年评估方法，新评估方法在指标的选
取和计算等方面也进行了调整：一是出于数据可靠性方面的考虑，不再
使用“除对冲和复制之外的衍生品交易”指标，将“集团内担保”、
“大额风险暴露”两项指标从计算指标中移至下一阶段。二是将“信用
违约互换及相似衍生品交易”“财务担保”“再保险”3项指标得分由
相对值计算调整为绝对值计算。新方法的评估指标从原来的20项变为17
项，部分指标权重上升。
调整评估过程。为了增强评估的科学性和透明度，IAIS对2013年评
估方法的步骤做了进一步细化和扩展，由3个阶段增加至5个阶段：一是
数据收集。收集对象需满足以下两项标准之一：总资产超过600亿美元
且母国以外的保费收入超过总保费收入的5%；总资产超过2 000亿美元
且在母国以外有保费收入。二是计算分值、设置G-SIIs阈值。根据样本
保险机构得分情况并综合运用统计和分析方法设置一个阈值，得分超过
阈值的保险机构，将进行下一步评估。三是识别准G-SIIs。综合考虑保
险行业结构、产品、业务敞口、国际业务以及各国保险机构数据质量差
异，重点分析指标和评分过程中没有涵盖的定量和定性信息。四是与准
G-SIIs及相关监管机构沟通。确定准G-SIIs名单，并将前三阶段的评估
结果告知每家准G-SII。准G-SIIs可向IAIS就评估过程提出意见。五是向
FSB提交G-SIIs名单（见表8-3）。
第八章　宏观审慎管理 103
表8-3 G-SIIs评估方法中指标及权重变化情况
2013年方法 2016年方法
指标名称 分类 权重 分类 权重
总资产
规模（5%）
2.5%
未变化
总收入 2.5%
母国之外的收入 全球活跃性
（5%）
2.5%
有分支机构的国家数量 2.5%
金融机构间资产
关联性
（40%）
5.7%
关联性 交易对手
敞口
6.7%
金融机构间负债 5.7% 6.7%
再保险 5.7% 6.7%
衍生品交易规模 5.7% 6.7%
大额暴露 5.7% 删除，转至第三阶段分析中考虑
流转率 5.7%
资产清算
6.7%
3级资产① 5.7% 6.7%
财务担保
非传统保
险业务/非
保险业务
（NTNI，
45%）
6.4%
关联性 宏观经济
敞口
7.5%
变额年金产品的最低保
证 6.4% 7.5%
衍生品（CDS等） 6.4% 7.5%
非保险负债和非保险收
入 6.4%
资产清算
7.5%
短期融资 6.4% 7.5%
负债流动性 6.4% 7.5%
集团内担保 6.4% 删除，转至第三阶段分析中考虑
衍生品（除对冲和复制
之外） 未使用 删除
特定业务保费收入 可替代性
（5%） 5% 未变化
注：① 1级资产是可在活跃市场上观测到价格的，不需要进行价格调整的资产；2级资产是在不活跃市场
交易，但可用模型计算出价格的资产；3级资产是估值方法与技术不透明的资产。本指标先计算3级资产的水
平，然后再计算其占1级、2级、3级资产总和的比例。
104
（三）推动有效处置机制建设
总损失吸收能力（TLAC）要求稳步实施。自FSB于2015年发布TLAC要求
以来，多数G-SIBs母国当局发布了TLAC实施政策提案或征求意见稿。2015年
1月至2016年8月，全球G-SIBs发行TLAC工具共计6 230亿美元，其中包括190
亿美元普通股、1 040亿美元其他一级资本、1 170亿美元二级资本和3 830亿
美元高级债（senior debt）。发行币种主要为美元、欧元和日元，占比分别为
50%、22%和13%。
推进全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）有效处置机制建设。2016年，
所有G-SIBs的危机管理小组开展了第二轮可处置性评估。评估发现，G-SIBs
的处置机制在许多方面已经取得了实质性进展，但在处置中资金和流动性的
充足性、自救机制的实施、信息管理系统以及处置中接入金融市场基础设施的
持续性等方面存在不足。2017年，G-SIBs母国当局将开展第三轮可处置性评
估，重点关注合格的TLAC工具发行情况，国际掉期和衍生品协会（ISDA）处
置暂停协议的遵守等内容。2016年，所有G-SIIs完成了第一轮可处置性评估。
评估发现，G-SIIs母国及主要的东道国普遍缺乏《金融机构有效处置机制核心
要素》（以下简称《核心要素》）要求的全面的处置权力和工具；分析G-SIIs
关键功能的进展缓慢，处置策略还需进一步具体化，提高可操作性，需要更加
有效的事前合作协调框架；应进一步明确保单持有人保护计划作为处置资金来
源的条件。
推动《核心要素》实施。2016年，FSB对各国执行《核心要素》的情况开
展了第二次专题评估。评估发现，自2012年以来，各国的处置权力和工具有了
很大的提高，处置权力使用的规模和条件也有显著变化。但是个别经济体依然
缺少对处置计划的要求，且只有小部分成员拥有与《核心要素》要求一致的
银行业处置机制。自救工具和对金融合同提前终止权实施暂停，是银行处置
机制中最缺乏的两类工具。保险业的处置机制建设进展不大，仅有部分国家
开始启动相关改革。2016年，FSB会同支付与市场基础设施委员会（CPMI）、
国际存款保险协会（IADI）、国际保险监督官协会（IAIS）、国际证监会组织
（IOSCO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行制定并完善银行业《有效
处置机制核心要素评估方法》，该评估方法将用于IMF和世界银行开展的金融
部门评估规划（FSAP）。
（四）提供稳健的市场化融资来源
持续监测影子银行体系。2017年5月，FSB基于2015年末数据发布《2016
年全球影子银行监测报告》。此次监测报告涵盖了28个经济体（全部24个FSB
第八章　宏观审慎管理 105
成员经济体，以及比利时、开曼群岛、智利和爱尔兰），覆盖了全球GDP的
80%以上。广义估算结果显示，“全体非银行金融中介监测规模”（MUNFI）
口径下，2016年末全球影子银行规模达149万亿美元，约占监测经济体金融资
产的46%。狭义估算结果显示，除中国外a27个经济体影子银行规模达34万亿
美元，相当于监测经济体GDP的69%和金融资产的13%，80%以上集中于影子
银行规模最大的6个经济体。北美、亚洲和欧洲的发达经济体中，其中美国影
子银行规模最大，占总规模的40%，开曼群岛次之，日本和爱尔兰分列第三、
第四位。
化解资产管理行业结构性风险。近期，FSB研究指出资产管理行业存在五
大脆弱性，分别为流动性错配、投资基金的杠杆、压力环境下转移资管委托的
操作风险、资产管理机构融券业务相关风险以及养老金和主权财富基金的潜在
脆弱性。2017年1月，FSB针对以上脆弱性发布了政策建议文件，主要包括提
高数据报送和信息披露要求、制定杠杆水平的统一测算方法、完善相关监管指
引、开发流动性管理工具、开展压力测试以及制定可持续经营计划等。
（五）推动场外衍生品市场改革
2016年，场外衍生品改革稳步推进。总体来看，24个经济体中，交易信息
报送和非集中清算衍生品的更高资本要求落实情况最好，绝大多数经济体均已
制定相关要求，涵盖了其90%以上的场外衍生品交易，但部分经济体向交易信
息库报送交易信息以及监管当局获取数据方面还存在一些法律障碍；集中清
算要求的落实情况次之，有14个引入了相关要求；非集中清算衍生品的保证金
要求落实情况不理想，预计仅有一半经济体能按时完成要求；平台交易要求落
实情况最为滞后，目前仅有11个经济体引入相关框架，且其他经济体近期并无
落实计划。此外，在跨境协调方面，欧盟委员会和美国商品期货交易委员会
（CFTC）制定了对在欧美业务均较活跃的CCPs的统一监管框架。
（六）推进CCPs改革
IOSCO、CPMI和FSB等国际组织持续合作，提升CCPs的稳健性和可恢复处
置能力。在提高CCPs稳健性和完善恢复计划方面，IOSCO和CPMI于2016年8
月完成对CCPs落实《金融市场基础设施原则》（PFMI）情况的评估，发布关
于更好落实PFMI指导文件的征求意见稿，并继续研究对CCPs开展监管压力测
试。在提高CCPs可处置性方面，FSB总结了现有CCPs处置计划的不同机制安
a 中国没有参加狭义规模测算。
106
排，于2016年8月发布《CCPs处置计划核心要素》征求意见稿，在CCPs处置目
标、处置权力、损失分配、资金来源和跨境协调等方面做出细化规定。2017年
2月，FSB发布了《CCPs处置和处置计划指引》征求意见稿，进一步明确了各国
处置当局在建立CCPs处置框架时应考虑的核心问题，促进各国标准的统一。此
外，BCBS、CPMI、FSB和IOSCO成立的集中清算关联性联合研究组继续开展相关
工作，目前已完成向全球主要CCPs和国际清算银行（BIS）国际数据中心征集数
据的工作，以研究CCPs和主要清算成员间的相互依赖性及其潜在系统性影响。
（七）减少不当行为风险
2016年，FSB继续致力于防范不当行为风险，恢复市场信心。一是通过激
励机制改革减少市场不当行为。在薪酬治理层面，FSB研究将《稳健薪酬实践
原则和标准》与减少不当行为联系起来，并计划于2017年底前发布指导文件；
同时，FSB正制定各国使用薪酬工具防范不当行为风险的统一数据报送机制。
在公司治理层面，FSB成立了公司治理框架工作组，从国际组织、各国当局、
行业协会和企业四个层面，总结通过强化公司治理框架防范不当行为风险的
良好实践经验。二是加强固定收益、货币及商品期货市场（FICC）的行为规
范。IOSCO正开发行为监管工具箱以引导良好市场行为。BIS也正在制定全球
外汇市场行为规范，目前第一阶段文件已经发布，上述工作均预计在2017年完
成。三是推动主要金融市场基准利率、汇率改革。IOSCO将为《金融市场基准
原则》的更好落实制定指导文件。各银行间同业拆借利率（IBOR）管理机构
进一步改善利率形成机制，强化真实交易数据的作用。FSB持续监测基准利率
改革情况，并将于2017年发布监测报告。
（八）其他
一是IMF、FSB和BIS联合发布了《有效宏观审慎政策要素：国际经验与教
训》，为各国建立和完善有效的宏观审慎政策框架提供了指引。二是FSB改善
银行信息披露的工作基本完成，82%的银行已落实关于提高风险管理、资本充
足、流动性风险、信用风险等方面的信息披露质量的政策建议。三是加强对金
融科技（Fintech）的研究和监管。FSB制定了Fintech分析框架，并成立专门的
工作组负责监测评估Fintech发展及对金融稳定的影响。四是FSB成立代理银行
协调工作组（CBCG）对全球范围内出现的代理银行业务缩减问题进行研究，
防范可能对经济增长、普惠金融以及反洗钱和反恐怖融资等领域产生的负面影
响。五是全球法人机构识别编码（LEI）体系运行良好，截至2016年末，共有
29个经济体取得发码资格，超过48万个法人机构及个人申请获得LEI编码。
第八章　宏观审慎管理 107
专栏13 IMF、FSB和BIS联合发布《有效宏观审慎政策要
素：国际经验与教训》
本轮国际金融危机爆发后，国际社会深刻认识到原有的金融监管体
系主要关注单个金融机构的稳健运营，未能从系统性、逆周期的视角防
范金融风险的积累和传播。由此，主要经济体纷纷改革国内金融监管体
制，加强宏观审慎管理。2016年，中国作为G20轮值主席国，要求IMF、
FSB和BIS总结各国有效宏观审慎政策的核心要素和良好实践经验。为
此，三家组织联合撰写了报告《有效宏观审慎政策要素：国际经验与
教训》，对宏观审慎政策的内涵、目标、组织结构安排以及政策工具
等进行系统研究和分析，为各国建立和完善有效的宏观审慎政策框架
提供指引。
一、宏观审慎政策的定义和目标
报告指出，宏观审慎政策是指运用审慎性工具防范系统性风险的做
法。而系统性风险是指，由于金融体系的部分或全部功能受到破坏所引
发的大规模金融服务中断，以及由此对实体经济造成的严重负面冲击。
系统性风险有两个维度：一是时间维度，即金融风险随着时间不断积累
最终导致金融体系的脆弱性增加；二是结构性维度，即在给定时点上，
金融体系内金融机构和金融市场之间因相互关联产生风险。
宏观审慎政策的目标包括：一是通过建立并适时释放缓冲，提高金
融体系应对冲击的能力；二是减缓资产价格和信贷间的顺周期性反馈，
控制杠杆率、债务和不稳定融资的过度增长，防止系统性风险的不断累
积；三是降低金融体系内部关联性可能带来的结构脆弱性，防范关键市
场中重要金融机构的“大而不能倒（too-big-to-fail）”风险。
二、宏观审慎政策的机构安排
（一）政策制定机构的治理结构和职责
虽然各国宏观审慎政策框架的差异说明并没有一个“放之四海而皆
准”的模式，但目前公认，应该将宏观审慎管理职能明确赋予某一决策
机构，确定其政策目标和权力。许多国家的经验表明，央行由于具备专
业知识、采取政策措施的内在动力和独立性，在宏观审慎政策制定中扮
演重要角色。可采取的模式包括由央行董事会（或行长）直接制定宏观
审慎政策，由央行行长担任宏观审慎政策制定委员会主席，明确赋予央
行向宏观审慎政策制定机构提出政策建议的权力，或确立央行在系统重
108
要性金融机构（SIFIs）监管中的主导地位等。在央行或宏观审慎政策制
定委员会中设立金融稳定职能部门，负责监测分析系统性风险并对政策
制定提出建议，可以为有效宏观审慎政策提供支持。
（二）政策制定机构相关权力
为确保政策的有效实施，应明确赋予宏观审慎政策制定机构相应的
权力，主要包括：从其他部门获取信息、弥补数据缺口的权力；影响监
管政策实施和调整的权力；影响SIFIs认定的权力；以及建议调整监管范
围的权力等。权力强度上可以分为三种：一是“硬性权力”，即宏观审
慎政策制定机构能够直接运用宏观审慎政策工具或指导其他监管部门的
行为。这一模式可以有效减少政策落实阻力。二是“半硬性权力”，即
宏观审慎政策制定机构可以对其他监管部门提出正式政策建议，且监管
部门须服从建议或做出解释（comply or explain）。这种模式的优点是能
在保持监管部门独立性的同时，提高宏观审慎政策建议被执行的概率。
三是“软权力”，即宏观审慎政策制定机构可以提出政策建议、发出警
示或表达观点。单独的“软权力”不足以构成有效宏观审慎政策框架，
须与其他权力配合使用。
三、宏观审慎政策操作
（一）系统性风险分析与监测
对系统性风险的分析监测基于两个维度。从时间维度看，需要关注
的问题包括信贷总量或资产价格过快增长所可能引发的实体经济脆弱
性，实体经济中个别部门的脆弱性，金融体系的期限、币种错配引发的
系统性风险等。从结构性维度看，主要关注在给定时点上不同类型金融
机构以及金融市场基础设施间的相互关联可能带来的风险，以及个别机
构倒闭对金融体系的冲击。多数国家使用一系列指标来对系统性风险进
行综合分析判断，宏观审慎压力测试也可以与早期预警指标一起为决策
提供支持。
（二）构建宏观审慎政策工具
与风险相对应，宏观审慎政策工具也分为两个维度。从时间维度
看，可以要求金融机构在系统性风险积累时建立风险缓冲，在面临冲
击时释放缓冲，主要政策工具包括动态拨备要求和逆周期资本缓冲
（CCyB）等通用资本工具，针对特定行业的资本要求和风险敞口上限等
资产侧工具，以及准备金要求、流动性覆盖比率、核心融资比率和存贷
第八章　宏观审慎管理 109
比上限等流动性工具。从结构维度看，可以提高SIFIs抗风险能力，降低
金融体系的相互关联度，主要政策工具包括识别系统重要性银行和保险
机构，加强其损失吸收能力，增强可处置性；增强金融市场基础设施抗
风险能力，制定恢复和处置计划等。
四、宏观审慎政策框架的三种主要组织结构模式
在总结各国主要做法的基础上，报告归纳出三种宏观审慎政策框架
组织结构模式。一是将宏观审慎职责赋予中央银行，由央行董事会或行
长做出决策。如果监管机构独立于央行之外，则需要建立跨部门的协
调机制（加上财政部）。二是将宏观审慎职责赋予央行内设的专门委员
会。这一做法有利于防范央行的双重职能（货币政策和宏观审慎）间的
潜在冲突，同时也可以允许微观审慎监管部门的代表及外部专家参与政
策制定。三是将宏观审慎职责赋予一个独立于央行之外的跨部门委员
会，通过政策协调、信息共享、共同研究系统性风险的方式来制定和实
施宏观审慎政策。
二、主要国家和地区加强宏观审慎管理的进展
（一）美国
系统性风险监测和评估。金融稳定监督委员会（FSOC）于2016年6月发布
年报，认为在全球经济增速放缓、商品市场供给过剩、汇率升值、其他国家货
币政策溢出效应等因素影响下，美国金融体系面临一系列潜在风险。主要包
括：网络安全影响金融体系关键服务功能；资产管理产品存在流动性、杠杆
率、可处置性等方面的风险；大型金融机构存在资本充足、流动性和可处置性
方面的风险；中央清算对手方与其清算对手的关联性风险上升；大额融资市场
稳定性仍显不足；市场参与者仍然过度依赖LIBOR等参考利率；金融市场数据
收集和监管机构数据共享仍不充分；住房融资改革立法滞后；国内外长期低利
率环境导致市场参与者过度依赖短期融资，推升杠杆，承担更高风险；部分机
构在固定收益市场使用自动交易系统开展交易，可能影响金融稳定。
逆周期资本要求。2016年9月，美联储发布巴塞尔协议Ⅲ CCyB政策实施框
架。作为Q条例（美国联邦法规第12章第217条）的附件，CCyB框架适用于所
有使用高级法资本框架、总资产大于2500亿美元或境外风险敞口超过100亿美
110
元的银行业金融机构。美联储通过多种方法评估金融风险，并据此设定和调整
CCyB标准。如无另行规定，美国CCyB生效后12个月将自动降为0。2016年，美
联储还提高了适用CCyB要求的大型银行业金融机构压力测试标准。
系统重要性金融机构监管。2016年3月，美联储提议出台规则，规范大型
银行业金融机构对单一交易对手的信贷集中度。2016年5月，美联储提议出
台一项新规，要求美国G-SIBs和外资G-SIBs的美国分支机构修改金融合同条
款，在其进入破产程序后48小时内交易对手不得解除合同，以防止出现大规模
解除合约，引发资产甩卖。2016年12月，美联储通过新规，要求美国G-SIBs和
外资G-SIBs的美国分支机构自2019年起需保留足够规模、能在处置时转化为股
权的长期负债，同时还需满足相应的TLAC要求。此外，美联储、货币监理署
等六个监管部门联合起草了华尔街薪酬管制新规，要求大型金融机构递延高级
管理人员薪酬奖金4年，并且如在7年中发现高管行为损害了机构和投资者合法
权益，可以追回已支付的奖金。
（二）英国
宏观审慎政策制定。金融政策委员会（FPC）认为，2016年英国金融体系
的不稳定因素主要来自于脱欧公投的后续影响，使得全球和英国经济前景的
不确定性加大。英国房地产市场风险凸显，经常账户赤字达到历史高位，英镑
汇率自脱欧公投后下跌12%，住户部门债务率偏高。基于上述对金融风险的判
断，7月，FPC将CCyB要求由3月设定的0.5%下调为0，此后进一步决定将该水
平维持至2017年年中。同时，为避免出现银行囤积资本和出现惜贷行为，FPC
还建议审慎监管局（PRA）下调对金融机构的监管资本缓冲要求。FPC的其他
政策建议还包括：将准备金存款从银行的杠杆率计算中予以扣除；允许审慎监
管局在适用保险业偿付能力监管新规时给予保险公司一定的灵活性。
银行业压力测试。2016年3月，英格兰银行开展了第三次银行业压力测
试，测试对象a贷款规模占全部贷款的80%。此次压力测试采用了2015年10月
英格兰银行发布的《银行体系压力测试方法》，压力情景的设置较以前更为严
格。在重度压力情景下，系统性的总损失将达到440亿英镑，是2008年国际金
融危机期间的5倍。7家银行的总体一级资本充足率将下降至8.4%，高于2014
年和2015年压力测试中7.4%的水平。总体看，境外业务和公司业务较多的银
行受到的影响相对较大，而劳埃德银行、国民建筑协会和桑坦德银行这三家主
a 包括巴克莱银行、汇丰银行、劳埃德银行、国民建筑协会、苏格兰皇家银行、桑坦德银行和渣打银行。
第八章　宏观审慎管理 111
要在国内市场经营的银行受到的冲击相对较小。同时，英格兰银行还基于银行
的最低资本监管要求（Hurdle rate）框架，对各家银行的资本充足情况进行了
测试。结果表明，苏格兰皇家银行、巴克莱银行和渣打银行在压力情景下资本
严重不足，需要采取措施改善其资本状况。
（三）欧盟
系统性风险监测和评估。欧洲系统性风险委员会（ESRB）发布年度风险
监测报告，指出当前受全球长期低利率环境和地缘政治不确定性影响，欧洲面
临四大潜在金融风险：较低的市场流动性放大了全球金融市场风险溢价的重新
定价程度；银行和保险机构的资产负债表健康程度仍不乐观；公共部门、企业
和居民部门的债务可持续性进一步恶化；影子银行部门的持续快速扩张可能对
金融体系造成潜在冲击。
宏观审慎政策制定和执行。ESRB指导成员国实施CCyB政策，要求成员
国按季度计算信贷/GDP和其长期趋势值的偏离度，根据计算结果设定并公开
CCyB基准水平，并结合国内系统性风险情况进一步调整CCyB标准。欧洲央
行（ECB）可根据需要设定比成员国更高的CCyB标准。欧盟的CCyB监管互认
范围为所有欧盟成员国，最高互认标准为2.5%。ESRB将欧盟银行业在该国的
风险加权资产、总资产或违约敞口其中之一占比超过1%的非欧盟国家认定为
“实质第三国”，对其使用同样的监管互认标准。
发布宏观审慎公报。2016年3月，欧央行发布第一期宏观审慎公报，阐述
了单一监管机制下欧央行的宏观审慎职责，讨论了欧央行宏观审慎政策目标、
实现途径、政策工具、管理架构等，介绍了家庭贷款发放标准评估模型、银行
早期预警模型等宏观审慎政策分析工具。10月，欧央行发布第二期宏观审慎公
报，从系统重要性银行压力测试的宏观审慎效果、宏观审慎政策分析与工具、
高频交易和暗池交易监管等方面介绍了欧元区宏观审慎政策进展情况。
影子银行监测。2016年7月，ESRB发布首份欧盟影子银行监测报告，指出
近年来欧盟影子银行快速发展，截至2015年底，规模已达37万亿欧元，占欧
盟金融部门总资产的36%，达到欧盟GDP的250%。其中，欧元区影子银行规
模达28万亿欧元，相比2012年底增长了27%。影子银行快速发展推升了金融杠
杆，增加了金融体系的关联性风险，特别是部分对冲基金、房地产市场基金和
货币市场基金存在潜在风险隐患。
银行业压力测试。欧洲银行业监管局（EBA）参考ESRB提供的压力情
景，对来自15个国家的51家银行（37家欧洲单一监管机制监管的银行和14家来
自丹麦、英国等欧洲经济区的银行）开展了压力测试。结果表明，在最强冲击
112
下，2018年这些银行的资本充足率将比2015年下降3.4个百分点，总杠杆率将
由5.2%下降至4.2%，消耗资本2 260亿欧元，最大信贷损失达3 490亿欧元，7
家银行杠杆率低于3%。
三、我国宏观审慎管理的实践
宏观审慎政策框架的内涵极其丰富，根据IMF、FSB和BIS的研究，这一概
念包含合理的机构安排、系统性风险的分析与监测以及一系列宏观审慎政策工
具的使用。现阶段我国经济正处于结构调整和转型升级时期，结构性矛盾较为
突出，凸显了改革并建立适应现代金融市场发展的金融监管框架、强化宏观审
慎政策的必要性。为此，我国不断完善宏观审慎政策框架，从基于多部门合作
的机构安排制度的完善、风险监测识别框架的不断健全、政策工具的运用与校
准等多个方面，全流程、多维度维护金融稳定，牢牢守住不发生系统性风险的
底线。
（一）进一步完善金融监管协调机制
2016年，金融监管协调部际联席会议（以下简称联席会议）继续深入推进
金融监管政策、措施、行动的统筹协调，不断增强金融监管合力和有效性，在
防范系统性金融风险和促进金融更好地服务实体经济等方面发挥了积极作用。
一是推动构建跨市场金融风险监测分析框架，健全金融监管部门之间的风险通
报机制，研究推进统筹金融基础设施监管和金融业综合统计管理。二是推动规
范保险机构跨行业跨市场发展，强化万能险监管，规范保险公司举牌行为，加
强保险资金股票投资和境外投资监管。三是加强对实业企业投资金融业的监管
协调，研究对实业企业设立的金融控股公司的监管安排，推动制订金融控股公
司监管规则。四是促进新兴金融业态规范发展，推动建立更为规范的资产管理
产品标准规制，研究制定《互联网金融领域专项整治工作实施方案》，推动建
立适应互联网金融活动特点的市场准入和日常监管制度。五是着力整顿金融秩
序，明确民间金融理财业务的监管职责分工，研究确定进一步规范场外配资、
清理杠杆融资的工作措施，推动加强对地方交易场所的监督管理，督促商业银
行、第三方支付机构与地方交易场所规范开展业务合作。
下一步，联席会议将继续认真落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求
进工作总基调，把防控金融风险放到更加重要的位置。推动强化功能监管、综
合监管和行为监管，实现金融监管全覆盖。继续加强对跨市场金融风险的监测
第八章　宏观审慎管理 113
预警，强化对重点领域金融风险防范化解的政策协调和行动配合，着力提高风
险应对处置能力。继续围绕党中央、国务院关于统筹监管系统重要性金融机
构、统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计
的决策部署，推动建立更适应现代金融市场发展和金融业综合经营的监管体
制机制。
（二） 加强系统性风险监测与评估
不断加强银行、证券、保险业金融机构和具有融资功能的非银行金融机构
的监测评估和现场检查工作。组织商业银行和证券公司开展金融稳定压力测
试，不断扩大压力测试覆盖范围。持续加强对重点领域和突出问题的风险监测
和排查，对银行业不良贷款反弹和利润增长持续承压，资产管理业务、股权众
筹和私募基金风险，保险资金运用等问题进行重点研究。继续加强对大型有问
题企业的风险监测，及时处理重大风险事件，加强对宏观经济形势、区域金融
风险及特定行业趋势研判。
（三）有效使用并完善宏观审慎政策工具
G-SIFIs处置机制继续加强。工商银行、农业银行、中国银行、建设银行
和中国平安保险集团5家被识别为G-SIFIs的机构均按照FSB要求建立了危机管
理小组（CMG），制定并按年度更新其恢复和处置计划（RRP）。中国平安保
险集团已完成首轮可处置性评估（RAP），中国银行和工商银行已完成第二轮
RAP，农业银行已完成第一轮RAP，建设银行将于2017年开展首轮RAP。
宏观审慎评估体系（MPA）有效运行。为进一步完善宏观审慎政策框
架，自2016年起，人民银行将差别准备金动态调整机制“升级”为MPA，从资
本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境业务风险、信贷政
策执行情况等七个方面引导银行业金融机构加强自我约束和自律管理。从MPA
的实施情况看，货币信贷基本保持平稳增长态势，银行业金融机构总体上经
营稳健，符合宏观审慎要求。在实施好MPA评估工作的同时，人民银行还对指
标构成、权重、相关参数等加以改进和完善。将原有“外债风险”指标扩充为
“跨境业务风险”，并相应增加了相关分项指标，适应资金跨境流动频繁的趋
势；自2017年第一季度开始正式将表外理财纳入广义信贷范围，以合理引导金
融机构加强对表外业务风险的管理。
外汇流动和跨境资金流动宏观审慎政策框架不断完善。为落实党的十八届
三中全会关于建立健全宏观审慎管理框架下外债和资本流动管理体系的要求，
人民银行初步建立了外汇和跨境资本流动的宏观审慎政策框架。一是建立并完
114
善全口径跨境融资宏观审慎管理政策框架，企业和金融机构可在基于自身资本
实力确定的上限内自主开展各类跨境融资业务，人民银行可根据宏观调控需要
对金融机构和企业的跨境融资进行逆周期调节。二是对银行远期售汇采取宏观
审慎措施，要求金融机构按其远期售汇（含期权和掉期）签约额的20%交存外
汇风险准备金。三是对境外金融机构在境内金融机构存放执行正常存款准备金
率，促进境外金融机构稳健经营。
房地产市场的逆周期调节进一步强化。一是完善因城施策的差别化住房信
贷政策。2016年2月1日，人民银行和银监会联合发布《关于调整个人住房贷款
政策有关问题的通知》，在不实施“限购”的城市，下调个人住房贷款最低
首付比例，对实施“限购”的城市，个人住房贷款政策维持不变。3月以来，
针对部分热点城市房价过快上涨问题，各地对当地住房信贷政策进行了多轮调
整，提高了最低首付比例要求。目前，调控城市的一套房贷款最低首付比例为
30%以上，二套房基本在50%以上，个别城市达到70%或80%。二是督促商业
银行调整优化信贷结构，加强审贷管理。将“首付贷”等房地产场外配资行为
纳入互联网金融风险专项整治。同时，要求商业银行严格执行差别化住房信贷
政策，加强审贷管理，杜绝价格恶性竞争和“首付贷”等违规行为。三是做好
房地产领域流入资金的管控和清理整治。对信托、理财、债券、资管计划、保
险资金等投向房地产领域资金予以清理规范，严控各类资金过度流入，打击资
金违规流入，引导资金更多流向实体经济。


专题一　促进中国资产管理业务规范健康发展 117
自1991年中国出现第一只公募基金产品、2004年推出首只银行理财产品以
来，资产管理业务快速发展，规模不断攀升，对促进直接融资市场发展、拓宽
居民投资渠道、改进金融机构经营模式、支持实体经济融资需求发挥了积极作
用。但是，规则差异、产品嵌套等问题也逐渐呈现，市场秩序有待规范，迫切
需要进行顶层设计，将宏观审慎管理与微观审慎监管相结合，机构监管和功能
监管相结合，统一同类产品的监管标准，切实防范跨行业、跨市场风险传递。
一、资产管理业务的发展
资产管理业务是指机构接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和
管理的金融服务，资产管理机构为委托人利益履行勤勉尽责义务并收取相应的
管理费用，委托人自担投资风险并获得收益。改革开放30多年来，中国经济快
速增长，居民财富和高净值人群不断增加，财富保值增值和多元化资产配置的
要求大幅上升，企业对直接融资的需求日益增强，金融机构改进单一业务结构
和盈利模式的要求也日益迫切。可以说，资产管理业务有效连通了投资与融
资，其迅速发展是居民、企业、金融机构的共同需求。
在资产管理业务发展过程中，各金融监管部门不断完善相应的规章制度。
2012年下半年以来，证券、基金、期货、保险等机构的资产管理业务快速发
展，各类机构之间的跨行业资产管理合作日益密切，中国步入“大资管时
代”。截至2016年末，银行表内、表外理财产品资金余额分别为5.9万亿元、
23.1万亿元；信托公司受托管理的资金信托余额为17.5万亿元；公募基金、私
募基金、证券公司资产管理计划、基金及其子公司资产管理计划、保险资产管
理计划的规模分别为9.2万亿元、10.2万亿元、17.6万亿元、16.9万亿元、1.7万
亿元。剔除交叉持有的因素后，各行业金融机构资产管理业务总规模约60多万
亿元。
二、资产管理业务的主要实践
在实践中，主要出现以下业务类型和合作模式。
（一）业务类型
商业银行。凭借银行广泛的销售渠道、较大粘性的客户资源，银行理财在
全部资产管理业务规模中占比最高。业务运作方式主要包括：一是自主投资管
118
理。银行发行理财产品，将募集资金直接投资于存款、货币市场工具、债券、
其他资产或资产组合等。二是购买其他金融机构产品。银行通过购买其他银行
的理财产品、证券公司资产管理计划、资金信托计划、保险资产管理计划、基
金公司资产管理计划等，将理财资金投资于债权类、股权类等资产。三是借助
其他金融机构投资。银行将理财资金投资于其他金融机构的资产管理产品，银
行提供投资项目并进行管理，承担投资风险，享有投资收益，受托资产管理机
构收取资产管理费。四是委外业务。银行将理财资金委托给信托、证券、基金
等其他金融机构进行投资，约定收益率，受托机构对日常投资承担主动管理或
投资顾问职责。部分中小银行投资能力不足，此类业务在其理财业务中占比较
高。
信托公司。信托公司接受委托人的委托，发行信托计划，为受益人的利益
或特定目的，管理和经营委托货币资金。业务类型主要包括：一是单一信托。
信托公司接受单个委托人的资金委托，按照委托人意愿，依据委托人确定的管
理方式（指定用途），或由信托公司代为确定的管理方式（非指定用途），单
独管理和运用资金。二是集合信托。受托人把两个或两个以上委托人交付的信
托财产加以集合，以受托人的名义对该财产进行管理、运用或处置。集合资金
信托是典型的信托公司主动管理的产品。三是伞形信托。在同一个信托产品中
包含两种或两种以上不同类别的子信托，投资者可根据投资偏好自由选择其中
一种或几种进行投资组合。例如，按照约定的分成比例，由银行理财产品认购
信托计划优先级受益权，其他客户认购劣后受益权，劣后级认购主体也可能包
含多个子单元。
证券公司。业务类型主要包括：一是集合资产管理计划。可向不超过200
人募集，投资者最低门槛为100万元，投资范围主要包括各类标准化证券以及
其他金融机构发行的资产管理计划。二是定向资产管理计划。向单一客户募
集，投资范围由证券公司与客户通过合同约定，定位于服务特定客户的定制化
产品，由于投资范围较为灵活，实践中多为其他资产管理产品的投资通道。三
是专项资产管理计划。实践中一般用于资产证券化业务。由证券公司成立专项
资产管理计划购买待证券化的基础资产，作为发起资产证券化的特殊目的载体
（SPV），计划份额在交易所市场流通转让。
基金及其子公司。基金公司的资产管理业务定位于公募性质的标准化证券
投资，2012年，证监会允许基金公司通过设立子公司的形式，经营私募性质、
投资非标准化资产的资产管理产品。业务类型主要包括：一是基金公司公募产
品。基金公司向社会不特定对象或累计超过200人的特定对象发行受益凭证，
根据投资范围可细分为股票型基金、债券型基金、股债混合基金、货币市场基
专题一　促进中国资产管理业务规范健康发展 119
金、QDII基金等。该类产品受《证券投资基金法》规范。二是基金公司专户产
品。属于面向特定客户的私募产品，基金公司向特定客户募集资金或接受特定
客户财产委托担任资产管理人，运用委托财产进行投资，投资范围包括现金、
银行存款及其他标准化证券。三是基金子公司专户产品。基金公司下设的子公
司开展的特定客户资产管理业务，属于私募性质，投资范围灵活，包括“未通
过证券交易所转让的股权、债权及其他财产权利”，几乎涵盖所有标准化、非
标准化资产。
期货公司。期货公司资产管理业务包括单一客户资产管理计划和特定多个
客户资产管理计划，其中，单一客户的起始委托资产不得低于100万元，接受
特定多个客户委托从事资产管理业务的具体规定，证监会仍在制定过程中。投
资范围包括：期货、期权等金融衍生品，以及股票、债券、证券投资基金、集
合资产管理计划、央行票据、短期融资券、资产支持证券等。
保险机构。保险资产管理公司在受托管理母公司（保险公司）、其他保险
公司等第三方资金以及企业年金的同时，发行资产管理产品募集资金进行投
资。产品主要包括债权投资计划、资产支持计划、股权投资计划、组合类产品
等，发行范围限于合格的机构投资者，可定向向单一投资人、或集合向多个投
资人发行。
非金融机构。私募基金管理人作为非金融机构，以非公开方式向合格投资
者募集资金设立的私募基金主要分为两类，一类投资未上市股权，以赚取一二
级市场价差为盈利模式，称之为私募股权投资基金；另一类专注于投资股票二
级市场，称之为私募证券投资基金。同时，随着移动互联网、大数据、云计算
等信息技术的发展，互联网企业、各类投资顾问公司等非金融机构自身，或通
过与传统金融机构合作，也面向社会公众广泛开展了资产管理业务，余额宝等
互联网理财产品因门槛低、收益高、可即时赎回等特点发展迅速。
（二）主要合作模式
由于投资范围、资本计提、分级杠杆等监管标准在不同行业存在差异等因
素，出现了不同金融机构相互合作、多层嵌套的资产管理业务模式。
银行同业理财。即银行相互之间购买理财产品。同业理财属于批发性销
售，具有期限短、收益率较高、发行成本较低的特点，且银行以自有资金购买
同业理财在风险资本计提方面也相对灵活，可减少资本占用。因此，部分投资
能力较弱的小银行倾向于购买大银行的理财产品迅速做大理财规模并保证收
益。
银信合作。最初，银行通过将理财资金对接信托计划，向指定借款人提供
120
信托贷款，监管趋严后银行理财转而引入信托收益权或嵌套证券公司资产管理
计划，或以信托计划购买银行信贷资产，到期银行承诺溢价回购。银行还可委
托信托公司将理财资金用于申购新股，投资限售股收益权、股权收益等。
银证、银基合作。银行理财资金借助证券公司或基金公司的资产管理计
划，投资自身贷款收益权或票据收益权等，实现信贷资产出表。银行理财资金
还通过投资证券公司或基金公司的资产管理计划中的优先级，最终投资于二级
市场股票或参与定向增发等。
银保合作。银行通过购买保险资产管理计划或直接委托投资，将资金以定
期或协议类存款方式存入另一家银行，使同业存款转变为一般性存款，以扩大
资金来源和贷款规模。银行还可委托保险资产管理公司进行投资运作，将理财
资金投向保险资产管理计划或其他金融机构产品，在此过程中嵌套信托公司、
基金子公司等多类金融机构的产品。
银信证基保合作。除两两行业间的合作外，还有多个行业机构共同参与、
合作的资产管理业务，包括银证信委托贷款（信托贷款）通道业务、银信证基
合作的委外业务、银信证基合作的股票质押回购业务、银信证基开展的定向通
道业务、银（证）保基合作的股权投资业务等。
三、资产管理业务发展中需要关注的主要问题
（一）资金池操作存在流动性风险隐患
在资产管理业务中，通过滚动发行、集合运作、期限错配、分离定价等方
式，资产管理机构将募集的低价、短期资金投放到长期的债权或股权项目，以
寻求收益最大化，到期能否兑付依赖于产品的不断发行能力，一旦难以募集到
后续资金，可能会发生流动性紧张，并通过产品链条向对接的其他资产管理机
构传导。如果产品层层嵌套，杠杆效应将不断放大，容易造成流动性风险的扩
散。在资产端，也存在单一产品投资多类资产的投资组合模式，一些资产组合
构成复杂且不透明。
（二）产品多层嵌套导致风险传递
银行理财拥有大量资金来源，投资范围基本局限于债权，股权投资受到一
定限制，且不能做分级产品设计。在不愿放弃优质项目的情况下，一些银行理
财以信托、证券、基金、保险资产管理产品为通道，将资金投向股权等产品。
嵌套产品结构复杂，底层资产难以穿透，一旦发生风险，将影响各参与机构，
专题一　促进中国资产管理业务规范健康发展 121
增加风险传递的可能性，加剧市场波动。多层嵌套的资产管理产品夹杂多层法
律关系，如果委托机构主动管理缺失，通道机构尽职调查能力不足，发生损失
时也容易出现责任推诿。此外，一些互联网平台、民间理财等未受到有效监管
的非金融机构与金融机构合作进行产品嵌套，风险不容忽视。
（三）影子银行面临监管不足
银行信贷面临较为严格的资本充足率、合意贷款管理、贷款投向限制等监
管要求，银行借助表外理财及其他类型资产管理产品实现“表外放贷”。银行
表外理财，银信合作、银证合作、银基合作中投向非标准化债权类资产（以下
简称“非标”）的产品，保险机构“名股实债”类投资等，具有影子银行特
征。这类业务透明度低，容易规避贷款监管要求，部分投向限制性领域，而大
多尚未纳入社会融资规模统计。
（四）刚性兑付使风险仍停留在金融体系
资产管理业务主要涉及信托关系或委托代理关系，也有部分业务的法律关
系不清晰，实质是债权债务关系，存在隐性刚性兑付。例如，部分资产管理产
品以自有资金或资金池资金确保预期收益，无法与自身的资产负债业务充分隔
离。刚性兑付不但使风险在金融体系累积，也抬高了无风险收益率水平，扭曲
了资金价格，影响了金融市场的资源配置效率，加剧了道德风险。
（五）部分非金融机构无序开展资产管理业务
非金融机构开展资产管理业务已经暴露出一些风险和问题。例如，将线下
私募发行的资产管理产品通过线上分拆向非特定公众销售；向不具有风险识别
能力的投资者推介产品，或未充分采取技术手段识别客户身份；开展虚假误导
宣传，未充分揭示投资风险；未采取资金托管等方式保障投资者资金安全，甚
至演变为非法集资。
四、促进资产管理业务规范健康发展
对资产管理业务快速发展过程中暴露出的突出风险和问题，要坚持有的放
矢的问题导向，从统一同类产品的监管差异入手，建立有效的资产管理业务监
管制度。
（一）分类统一标准规制，逐步消除套利空间
122
针对影子银行风险，要建立资产管理业务的宏观审慎政策框架，完善政策
工具，从宏观、逆周期、跨市场的角度加强监测、评估和调节。同时，针对机
构监管下的标准差异，要强化功能监管和穿透式监管，同类产品适用同一标
准，消除套利空间，有效遏制产品嵌套导致的风险传递。
（二）引导资产管理业务回归本源，有序打破刚性兑付
资产管理业务回归“受人之托、代人理财”的本源，投资产生的收益和风
险均应由投资者享有和承担，委托人只收取相应的管理费用。资产管理机构不
得承诺保本保收益，加强投资者适当性管理和投资者教育，强化“卖者尽责、
买者自负”的投资理念。加强资产管理业务与自营业务之间的风险隔离，严格
受托人责任。逐步减少预期收益型产品的发行，向净值型产品转型，使资产价
格的公允变化及时反映基础资产的风险。
（三）加强流动性风险管控，控制杠杆水平
强化单独管理、单独建账、单独核算要求，使产品期限与所投资资产存续
期相匹配。鼓励金融机构设立具有独立法人地位的子公司专门开展资产管理业
务。建立健全独立的账户管理和托管制度，充分隔离不同资产管理产品之间以
及资产管理机构自有资金和受托管理资金之间的风险。统一同类产品的杠杆
率，合理控制股票市场、债券市场杠杆水平，抑制资产泡沫。
（四）消除多层嵌套，抑制通道业务
对各类金融机构开展资产管理业务实行平等准入、给予公平待遇。限制层
层委托下的嵌套行为，强化受托机构的主动管理职责，防止其为委托机构提供
规避投资范围、杠杆约束等监管要求的通道服务。对基于主动管理、以资产配
置和组合管理为目的的运作形式给出合理空间。
（五）加强“非标”业务管理，防范影子银行风险
强化对银行“非标”业务的监管，将银行表外理财产品纳入广义信贷范
围，引导金融机构加强对表外业务风险的管理。规范银行信贷资产及其收益权
转让业务。控制并逐步缩减“非标”投资规模，加强投前尽职调查、风险审查
和投后风险管理。
（六）建立综合统计制度，为穿透式监管提供根本基础
专题一　促进中国资产管理业务规范健康发展 123
针对资产管理业务统计分散问题，加快建设覆盖全面、标准统一、信息共
享的综合统计体系，逐支产品统计基本信息、募集信息、资产负债信息、终止
信息。以此为基础，实现对底层投资资产和最终投资者的穿透识别，及时、准
确掌握行业全貌，完整反映风险状况。

专题一　促进中国资产管理业务规范健康发展 125

专题二　存款保险的市场化风险化解机制 127
存款保险制度是现代金融安全网的三大核心支柱之一，作为应对危机和处
置金融风险的重要平台，是防范和化解金融风险的重要防线。2013年11月，党
的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“建立
存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。2015年5月1日《存款保险条
例》（以下简称《条例》）施行以来，存款保险制度实施各项工作扎实有序推
进，防范和化解金融风险的作用逐步发挥。按照2016年中央经济工作会议关于
“要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点”的精神，
存款保险正着力完善风险识别和处置功能，进一步发挥存款保险市场化风险化
解机制的重要作用。
一、金融风险处置的国内外实践和经验教训
（一）通过实施早期纠正和有效处置措施，及时防范和化解金融风险
金融风险管理的关键，是要通过良好的制度设计对风险进行有效的疏导、
识别和管理，对风险早发现、早处置。各国在风险处置方式的选择上，经过了
一个探索和总结经验的过程。美国20世纪80年代处理储贷危机，采用了将问题
储贷机构不良资产剥离到专门的处置公司——信托处置公司（RTC）的风险化
解方式。最终储贷危机造成1500多亿美元的损失，负责处置储贷机构风险的美
国联邦储贷保险公司（FSLIC），基金耗尽并破产。吸取储贷危机教训，美国
于1991年通过立法对传统的制度进行了改革，引入风险差别费率和早期纠正机
制（prompt Corrective Action，PCA），明确存款保险具有适度监管功能，按银
行风险等级确定存款保险适用费率，对有问题的投保机构视风险程度，分档次
加以约束和强制性改进。具体而言，根据金融机构资本充足水平的不同，对其
提出限期整改措施，对金融机构风险进行必要的干预和限制，包括限制关联交
易和资产增长、要求补充资本等。在银行资本耗尽前，及时接管处置，避免危
及存款安全，在减小存款保险基金可能发生损失的同时，降低金融风险发生的
概率。实践表明，存款保险对问题投保机构进行早期纠正和及时处置，不仅提
高了金融监管整体效率，同时在提高美国银行业资本充足水平、增强抗风险能
力方面的作用也十分明显。
当前，赋予存款保险早期发现和及时纠正职能已成为改革的趋势。国际存
款保险协会（IADI）指出，赋予存款保险对问题银行的早期纠正职能，可以给
监管机构形成一定压力，防止或者减少监管宽容，促进监管质量和效率的提
升。中国在研究存款保险制度功能时，总结国内外正反两方面的经验教训，强