近日，国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局和中国铁路总公司联合印发《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》准确把握了我国推进新型城镇化和建设现代综合交通运输体系对市域（郊）铁路发展的要求，明确了当前我国市域（郊）铁路发展的指导思想、基本原则和分类发展目标等总体要求，提出了市域（郊）铁路的建设方式、发展路径、机制制度、支持保障措施等，具有系统全面和操作性强的特征，是我国当前市域（郊）铁路发展的顶层设计。我国市域（郊）铁路刚刚起步，发展理念、体制机制等还存在很多问题，未来发展需求大，《指导意见》的出台恰逢其时，对有序推进市域（郊）铁路发展具有重要意义。

一、有序推进市域（郊）铁路建设，是交通运输供给侧结构性改革的重要内容

城市化过程中，特大城市和超大城市的中心城区与周边城镇组团逐渐形成了具有相对密切职住关系的都市圈。为解决居民在中心城区与周边城镇之间的工作生活往来，伦敦、巴黎、东京、纽约等国际大都市圈都建设了上千甚至数千公里的连接城市中心与周边卫星城的轨道交通系统——市域（郊）铁路，并在都市圈交通体系中发挥了重要作用，成为不可或缺的部分。2013年东京都市圈轨道交通占公共交通出行总量的77.7%，其中市郊铁路占公共交通出行总交通量的比重达到65.5%。

2016年我国城镇化率达到57.35%，市辖区人口200万以上的城市超过50个。人口在大城市的周边卫星城镇聚集，连接大城市中心城区与周边城镇的交通拥堵已成为制约我国大城市发展的瓶颈，都市圈交通是我国综合交通运输体系的短板之一，解决的重要途径是建设支撑职住平衡的大容量、快速化轨道交通体系。为优化城镇空间布局、缓解城市拥堵，借鉴国际经验，我国一些大城市开始发展市域（郊）铁路。如，北京开通了北京北站至延庆的S2线市郊列车，成都市建设了市区至都江堰的市域铁路，2012年10月上海南站至金山区的金山铁路投入运营，温州正在建设市域铁路网。

目前我国有市域（郊）铁路的城市寥寥无几；北京、上海等都市圈的规模可以比肩东京、纽约，但市域（郊）铁路的规模不到这些城市的5%。与需求相比，我国市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，是都市圈交通这一短板中的短板。补齐市域（郊）铁路这一短板，是交通运输供给侧结构性改革的重要任务。

二、明晰重点，稳步推进市域（郊）铁路发展

2016年我国的铁路营业里程已经达到12.4万公里，长期的铁路瓶颈制约基本消除，铁路能力基本适应了经济社会发展需求。在一些超大城市和特大城市，已经有部分铁路线路出现区段能力富余、甚至有的线路停运或废弃。基于此，在新建线路和利用既有铁路两种市域（郊）铁路建设方式上，《指导意见》提出要优先利用既有铁路资源，在充分利用既有铁路的基础上，有序新建部分线路。利用都市圈既有铁路的富余能力开行市郊列车，或者利用线路进行局部线路改扩建和车站改造，可以盘活既有闲置资源，节约工程投资成本，实现资源的集约节约利用。如上海金山铁路支线始建于1975，主要服务于金山石化职工通勤和货运，上世纪末由于客货运量的大幅萎缩，金山铁路处于几近闲置状态并最终于2003年停运。上海市政府与铁道部共同投资约38亿元对既有金山铁路支线改建，并于2012年9月开通运营新的金山市郊铁路。金山铁路利用既有闲置的铁路线路进行改建，工程投资每公里不到1亿元，而新建线路的投资预计每公里在3亿元以上。当然，都市圈的既有铁路是按其当时其承担的功能建设的，有些线路即使适当改建也未必符合市域（郊）铁路的需求特征、服务的空间范围、服务对象等的要求。中心城区与周边城镇组团之间也会有轨道交通线路的空白，在尽可能利用既有铁路的基础上，要通过有序新建部分线路来完善市域（郊）铁路网络。

《指导意见》提出分类次序推进大城市市域（郊）铁路建设。城区人口规模和经济发展水平是大城市建设市域（郊）铁路的基本需求条件。2015年我国市辖区人口超500万的特大城市有12个，其中人均GDP超万元的城市全部分布在京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝地区等经济发达地区。《指导意见》针对不同地区，提出2020年的差异化市域（郊）铁路发展目标：在上述经济发达地区具备条件的大城市及以上规模的城市，市域（郊）铁路骨干线路基本建成；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动相关规划工作。

三、完善机制，务实推进市域（郊）铁路发展

市域（郊）铁路是公共交通的重要组成部分，公益性突出、社会效益显著。市域（郊）铁路建设投资巨大，为适应通勤需要一般运营采用低票价，因此市郊铁路的经济效益普遍较差，特别是远郊线路客流量少，且集中分布在上下班时段，运营的直接经济效益不好。在我国，推进市域（郊）铁路健康发展，必须解决市郊铁路的建设资金，保障运营中的经济和财务可持续。《指导意见》直面发展障碍，从投融资体系、运营补偿机制、土地综合开发等方面，切实提出推进市域（郊）铁路可持续发展的体制机制。

市域（郊）铁路的公益性特征，决定了政府在其建设中负有重要义务。市域（郊）铁路投资大，在特定政策支持下可经营、可盈利，能够吸引社会资本投入。《指导意见》强调加大政府资金投入支持市域（郊）铁路，同时鼓励建立多元化投融资体系，全面向社会资本放开市域（郊）铁路从投资建设到运营管理的各个环节，鼓励企业创新融资工具，支持各类金融企业、保险机构等以多种形式参与市域（郊）铁路的建设。

政府对市郊铁路企业承担公益服务责任、实施低票价等造成政策性亏损给予补贴，是欧洲国家采取的普遍做法。北京、成都、上海等城市在利用既有铁路线路或与铁路企业合作运营市域（郊）铁路中，探索出多种合作方式和运营管理模式，如政府购买服务、低票价补贴等。《指导意见》借鉴了国内外经验，鼓励地方政府与铁路企业创新合作方式，实现双赢，明确了市域（郊）铁路的运营补偿机制。支持建立健全财政补贴、政府购买服务、土地综合开发收益补贴运营等机制，保障市域（郊）铁路企业的可持续运营。为提高市域（郊）铁路的盈利能力，《指导意见》支持企业对市域（郊）铁路场站用地进行综合开发，提高项目运营收益；鼓励企业创新商业形式，通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等，构建综合开发溢价回收机制。

四、健全制度，科学推进市域（郊）铁路发展

我国的市域（郊）铁路发展还处于探索阶段，为确保市域（郊）铁路发展有法可依、有章可循，在已有的几条市域（郊）铁路建设运营经验和暴露出的问题基础上，《指导意见》提出健全项目审核、建立技术标准体系等制度，推动项目示范，科学推进市域（郊）铁路发展。

《指导意见》规范了市域（郊）铁路审核程序，明确了政府对市域（郊）铁路的项目管理制度。市域（郊）铁路作为地方事权，明确新建市域（郊）铁路的项目由省级政府审批，批复文件抄送国家相关部门；利用既有铁路发展市域（郊）铁路的规划由省级政府会同中国铁路总公司确定，涉及既有铁路改扩建的项目，按照现行规定审批。

目前市域（郊）铁路建设还缺乏工程技术标准，《指导意见》提出要建立市域（郊）铁路的技术标准体系。根据市域（郊）铁路的基本功能和大运量、快速度、通勤化的特征，《指导意见》提出市域（郊）铁路技术标准的功能性要求：如线路要连接沿线5万人口以上的城镇和旅游景点，以增强交通引导和提高客流聚集；车站要坚持设施简易、安全便捷，并且尽量设置于城镇中心，以实现旅客快进快出。对设计时速、站间距、敷设方式等提出了推荐而非强制性的要求，体现了一般性与灵活性。我国运营中的市域（郊）铁路使用的是国家干线铁路车辆，如上海金山铁路租用上海铁路局的CRH2A动车组列车，北京S2线开行NDJ3“和谐长城号”内燃动车组。《指导意见》鼓励多种制式，推进新型装备研发，完善市域（郊）铁路列车谱系，建立具有国际竞争力的装备产业链。

制度建立来自实践的需求推动，制度完善来源于实践的总结提升。如前所述，我国市域（郊）铁路发展刚刚起步，《指导意见》推出了第一批市域（郊）铁路示范项目，通过这些示范项目的实践探索，形成可复制可推广的经验，是科学推进市域（郊）铁路发展的重要途径。（国家发展改革委综合运输研究所副所长  李连成）
 

关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见

　　发改基础〔2017〕1173号

　　各省、自治区、直辖市发展改革委、住房城乡建设厅（建委）、交通运输厅（委），各地区铁路监管局，各铁路局：

　　市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。加快市域（郊）铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。当前，市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。为贯彻中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、“十三五”规划《纲要》和《城镇化地区综合交通网规划》的要求，有序推进市域（郊）铁路发展，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力推进交通供给侧结构性改革，坚持以人民为中心的发展思想，落实公交优先发展战略要求，总结国内外先进经验和有效做法，以体制机制创新为动力，以示范项目为抓手，强化规划衔接，推进既有铁路挖潜扩能改造，视需要有序规划新线，着力扩大市域（郊）铁路公交化运营服务的有效供给，鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统，完善城市综合交通运输体系，更好地适应都市圈和城市群发展新要求。

　　（二）基本原则

　　改革创新、引领发展。坚持创新引领，加大改革力度，激发市场活力，破解体制机制阻碍。着重在发展理念、建设方式、运管模式、合作机制、投融资体制、标准体系、发展政策等方面探索新路径、实施新举措、取得新突破。

　　因地制宜、统筹规划。结合城市发展实际，盘活存量资产，做好市域（郊）铁路整体布局规划，符合城市群规划和城市总体规划要求，着力加强与相关规划的统筹衔接，因地制宜、分类推进项目实施，使既有资源得到有效利用和增量供给得到有效增加。

　　资源共享、互利共赢。建立公平、公正、开放的发展环境，坚持政府引导、企业运作，强化政策支持保障，充分调动企业和社会资本投入的积极性，发挥各方优势，推进项目共建、线路和站场等资源共享，使企业有回报、群众有获得感。

　　先行先试、复制推广。在重点城市选择一批重点项目实施市域（郊）铁路发展示范工程，明确示范工程内容，系统总结实践经验，发挥典型示范作用，以点带面，点面结合，以期形成可推广、可借鉴、可复制的发展模式。

　　（三）发展目标。至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域（郊）铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域（郊）铁路规划建设工作。

　　二、加强规划指导

　　（四）科学编制规划。拟发展市域（郊）铁路的城市，城市政府应会同有关方面深入研究市域运输需求、路网布局、规划衔接等问题，单独编制市域（郊）铁路发展规划或统筹纳入相关规划。规划范围原则上应为城市所辖市域，可统筹市域周边具有一体化倾向、通勤需求较高的毗邻区域。利用或改造既有线路的，应充分征求铁路企业意见。确需规划新建线路的，应符合城市总体规划要求，与铁路网规划、综合交通运输体系规划等相关规划做好衔接，并充分考虑综合开发需求，形成布局合理的规划方案。通过规划的编制，摸清有效需求，建立项目储备库，明确建设重点，积极有序推进建设。

　　（五）健全审核体系。建立健全有利于市域（郊）铁路发展的规划项目管理机制。利用既有铁路发展市域（郊）铁路的规划由省级政府会同铁路总公司统筹研究确定，改扩建项目审批按照现行规定实施；新建市域（郊）铁路的规划应按照项目功能定位、标准制式等纳入相关线网及建设规划，并在规划方案、建设规模、标准制式等方面与国家有关部门做好衔接，按现行规划管理相关规定报批。市域（郊）铁路新建项目由省级政府审批，批复文件抄送国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局等相关部门。

　　三、统筹有序发展

　　（六）优先利用既有资源。城市政府会同铁路企业，结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，优先考虑利用既有资源开行市域列车。要加强既有资源合理利用可行性分析论证，结合城市规划建设、铁路现代物流转型发展需要等，深化城市内部相关铁路运输能力利用研究，鼓励具备条件城市的内部铁路部分功能合理外迁，释放线路运输能力。通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，扩大铁路服务城市交通的供给能力。通过政府购买服务方式，鼓励有条件的城市研究开行市域（郊）列车。

　　（七）有序推进新建线路。在充分利用既有铁路的基础上，有序新建部分线路，优化完善市域（郊）铁路网络。要根据市域（郊）铁路的需求特征、服务对象、服务范围等，合理把握其功能定位，因地制宜选择标准制式、建设方案和运营模式。线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站，车站按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则尽量设置于城镇中心，增强交通引导和提高客流聚集。设计速度宜为100~160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里。因地制宜确定敷设方式，优先采用地面或高架，集约利用通道资源和节省工程投资。深化项目前期工作，加强技术方案比选，增强方案的可实施性。

　　（八）加强各种方式衔接。统筹多层次轨道交通系统协调发展，科学把握市域（郊）铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等线路的合理分工，加强各种交通运输方式及不同层次轨道交通系统的高效衔接，提高城市交通组合效率。按照零距离换乘和一体化运营要求，实现基础设施和运营服务方面的资源共享、互联互通。优化调整城市公共交通系统运行线路和运营时间，同步配套建设停车场、电动汽车充电基础设施、步行和自行车服务设施，做好公共交通接驳。

　　（九）提升运营服务水平。市域（郊）铁路原则上应采用公交化运营模式。利用既有铁路开行市域（郊）列车的，铁路企业要加强运输组织协调、优化客运组织，采取增加既有列车停站、增加在重要客流集散地的停站频率、在通勤高峰时段开行通勤列车等措施，提供符合群众出行规律和客流特征、更加便民惠民利民的市域（郊）铁路运输服务。新建市域（郊）铁路线路要严格落实城市公交化服务的各项要求，为群众切实提供全程安全、便捷、贴心的运输服务。要依托“互联网+市域（郊）铁路”，提升新建和既有线路的信息化、智能化服务水平，实现信息实时在线共享。城市政府有关部门要完善运营服务激励机制，加强服务标准化建设，提升服务质量。

　　（十）鼓励多种运管模式。各地根据实际情况，合理选择市域（郊）铁路运营管理模式。政府与铁路企业之间要创新合作方式，可以通过政府购买服务等方式，实现互利共赢，最大限度调动各方面的积极性、主动性。鼓励运营主体多元化，拓宽机构选择空间，支持铁路企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的运营主体参与市域（郊）铁路建设和运营。鼓励有条件的城市或项目探索网运分离等模式，通过租用线路和设备提供服务。对线路使用、车站服务、委托运输等社会化服务项目，实现服务内容和收费标准公开透明。

　　（十一）完善运营补偿机制。城市政府要将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性，综合考虑政府财政补贴、社会承受能力、企业运营成本、市场供求状况等因素，完善票价政策，合理确定票价水平并建立动态调整机制。结合不同旅客承受能力和消费需求特点，根据服务质量、运输距离等差异，形成多层次、差别化的票价体系。对市域（郊）铁路实行低票价、减免票等造成的政策性亏损和铁路企业在技术改造、经营冷僻线路等方面投入，各城市在加强成本规制的基础上，可给予相应补贴补偿。初期可通过加大补贴力度引导和支持市域（郊）铁路顺利开行，后期要根据综合开发收益给予适当运营补贴支持，或通过政府购买服务等方式，实现可持续运营。

　　四、创新投融资模式

　　（十二）拓展投融资渠道。建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。加强政策引导，政府在安排资金时加大对市域（郊）铁路的支持力度。完善激励机制，鼓励社会资本全面参与市域（郊）铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。充分发挥市域（郊）铁路具备稳定现金流的优势，拓展资金来源，探索吸引保险资金、企业年金等长期资本参与市域（郊）铁路发展。积极支持通过企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。鼓励金融租赁公司研发适合市域（郊）铁路特点的金融产品，采用直接租赁、售后回租等形式提供融资服务。

　　（十三）发挥综合开发效能。树立TOD开发理念，按照《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发[2014]37号）的相关政策，发挥市域（郊）铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源，拓展城市综合服务功能，提高城市综合承载能力；依托市域（郊）铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局，不断优化城市空间。支持通过既有铁路站场土地综合开发，盘活利用既有铁路设施，规范推进新建市域（郊）铁路站场土地综合开发。鼓励市域（郊）铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域（郊）铁路发展。

　　五、强化保障措施

　　（十四）完善发展制度体系。完善市域（郊）铁路发展相关政策法规，建立健全项目建设运营监管机制，确保市域（郊）铁路发展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有铁路开行市域（郊）铁路列车的，铁路企业应商地方政府研究出台运营方案和相关措施，强化企业运输安全主体责任，合理划分与地方政府各方权责，确保群众全程安全便捷出行。新建市域（郊）铁路的，铁路企业要规范和简化新建线路与既有铁路的接轨手续；各级政府部门要发挥主体责任，深入推进简政放权，优化审批流程，提高审批效率，加快规划和项目审批；城市政府要加强人才培养建设，完善监管体制机制，强化对新建市域（郊）铁路的事中事后监管，确保项目建设和运营安全。

　　（十五）健全技术标准体系。鼓励多种制式，支持技术创新，推进新型装备研发及产业化。鼓励支持地方和企业推进技术与管理创新，建立健全符合我国国情的市域（郊）铁路技术标准体系。结合“中国制造2025”，进一步推进市域（郊）铁路装备制造业发展，鼓励轨道交通装备企业加大列车研发力度，在现有城市轨道交通装备基础上，突破关键零部件及绿色智能化集成技术，完善市域（郊）铁路列车谱系，建立整装的产业体系，打造具有国际竞争力的市域（郊）铁路装备产业链。

　　（十六）选择重点推进项目。近期推出一批示范项目，并适时拓展示范项目范围，在示范内容、实施方案、工作安排等方面进行差别化探索。城市政府有关部门、铁路企业和社会资本要在铁路资源评估、配套设施改造、合作模式、收益分配等方面加强合作，实现互利共赢，形成一批可复制、可推广的经验。

　　（十七）加强实施过程监管。充分发挥中央、地方、企业各方积极性，共同努力推进市域（郊）铁路发展。创新方式，实现对市域（郊）铁路发展的有效监管，营造和维护公平有序的市场环境。国家加强跟踪指导，及时总结评估实施情况，协调解决有关问题。规划和项目实施应严格按照国家有关审批程序办理，不得利用市域（郊）铁路名义变相建设地铁、单轨。国家发展改革委将会同有关部门加强检查和稽察，对违规行为进行严肃处理。

　　国家发展改革委

　　住房城乡建设部

　　交 通 运 输 部

　　国 家 铁 路 局

　　中国铁路总公司

　　2017年6月20日