一、工程实施现状和面临的形势
（一）规划及总体可研情况
2001 年，水利部商国家发展改革委批复了《全国大型灌区
续建配套节水改造规划报告》，纳入规划的全国大型灌区共 402
处。2001-2005 年，水利部又陆续批复了新申报的 32 处大型灌区
续建配套节水改造规划，共有 434 处大型灌区列入全国大型灌区
续建配套节水改造规划（以下简称《规划》）。2009 年，国务
院办公厅印发了《全国新增 1000 亿斤粮食生产能力规划
(2009-2020 年)》，涉及《规划》中粮食生产大县的 268 处大型
灌区续建配套节水改造。至此，以上大型灌区续建配套节水改造
规划（以下简称《总体规划》）规划续建配套节水改造渠首 326
处，续建配套节水改造骨干渠道长度 17 万公里，续建配套节水
改造骨干渠系建筑物 34 万座，改造排水沟 8.2 万公里；规划实
施完成后，灌溉面积预计将达到 3.02 亿亩，新增或恢复灌溉面
积 5600 万亩，改善灌溉面积 1.9 亿亩；新增节水能力 340 亿立
方米，新增供水能力 200 亿立方米，新增粮食综合生产能力 500
亿公斤。
2011-2012 年，水利部布臵各地以灌区为单元开展了骨干工
程续建配套节水改造项目整体可行性研究报告编制工作，并组织
进行了复核。
（二）工程实施进展情况
大型灌区续建配套节水改造项目优先安排粮食主产区、经济
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欠发达且水资源供需矛盾突出的地区，改造建设的重点是“卡脖
子”、严重病险的渠首工程、干支渠及其建筑物等骨干工程。截
至 2015 年，已完成骨干工程规划投资任务或因水土资源变化等
原因不再实施的灌区 93 处。
截至 2015 年，累计完成骨干渠道续建配套节水改造长度 7
万公里；完成排水沟改造长度 1400 多公里；完成渠首改造 141
处；完成建筑物改造建设 22 万处；完成量测水设施建设 589 处；
完成土方开挖回填 11 亿立方米，干砌、浆砌块石 3600 万立方米，
混凝土（含钢筋混凝土）5800 万立方米；59 处灌区开展了信息
化建设试点，91 处灌区不同程度开展了有关信息化管理内容建
设。
（三）主要成效
自项目启动实施以来，新增或恢复有效灌溉面积 2500 多万
亩，改善灌溉面积 1.5 亿多亩。灌区严重病险、“卡脖子”工程基
本得到改造，骨干工程配套率和设施完好率明显提高，灌区灌排
基础设施薄弱、灌溉效益衰减的状况得到改善，管理体制改革深
入推进，灌区管理水平与效能得到提升，有力地促进了农业节水
增产和农民增收，取得了显著的经济效益和社会效益。
1、恢复和改善了灌溉条件，提高了农业综合生产能力
通过续建配套节水改造，灌区骨干工程输配水能力与效率大
幅提高，灌排保障程度和抵御灾害能力显著提升，农业生产条件
得到有效改善，为提高农业综合生产能力奠定了重要基础。在灌
溉用水总量基本不变的情况下，大型灌区实灌面积由 1998 年的
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2 亿亩提高到 2015 年的 2.41 亿亩；实灌率由 82%提高至 90%。
有效灌溉面积从 1998 年的 2.4 亿亩增加到 2015 年的 2.7 亿亩。
新增粮食生产能力 191 亿公斤，大型灌区生产的粮食占全国粮食
总产的比重从 1998 年的 22%提高到 2015 年的 26%，有力地支撑
了国家粮食安全，促进了农业增产和农民增收。
2、实现了农业节约用水，促进了种植结构优化调整
项目实施后，灌区骨干渠系水利用系数由改造前的 0.481 提
高到 0.597，灌溉水有效利用系数由 0.397 提高到 0.486，新增节
水能力 210 亿立方米；灌区灌溉用水量保持在 1240 亿立方米左
右。亩均实灌水量由 1998 年 630 立方米降至 2015 年 510 立方米。
灌水周期平均缩短 3～5 天，灌区运行维护成本也有不同程度降
低。农业灌排条件的改善为优化调整农业种植结构和推广先进农
业生产技术创造了条件，蔬菜等高附加值的经济作物面积较灌区
改造前增加了近 1/3，灌区农业综合生产能力得到显著提升。
3、提高了灌区管理水平，夯实了灌区可持续发展能力
积极推进灌区管理体制改革，434 处灌区基本完成分类定性，
其中 428 处灌区定性为公益性或准公益性事业单位，388 处灌区
已核定管理人员数量，316 处灌区核定了公益性人员经费，283
处灌区核定了公益性维修养护经费，414 处灌区进行了成本水价
测算。用水户参与灌溉管理的积极性明显提高，共成立用水户协
会 1.8 万个，管理灌溉面积超过 1 亿亩。稳步开展灌区信息化建
设，提升灌区现代化管理水平，在保障工程安全运行、增强灌区
水资源调度能力、提高用水效率以及预警减灾能力、减少水事纠
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纷、改善职工工作环境等方面发挥了重要作用。
4、促进了社会主义新农村建设，改善了区域生态环境
灌区供水保证率的大幅提高，有效缓解了农村饮水和灌溉用
水困难，减少了用水矛盾，促进了社会和谐稳定。各类控制性建
筑物、跨渠交通桥和渠畔管理道路的配套改造，为农业生产和机
械化作业创造了便捷的交通条件。渠道清淤清障、渠道整治、沿
渠绿化等工程实施，改善了农村人居环境，促进了社会主义新农
村建设。在井渠结合灌区，通过灌区节水改造，减少了地下水超
采量，地下水环境逐步改善。
（四）面临的形势
一是灌区在保障国家粮食安全中的地位和作用更加重要。人
多、地少、水资源不足是我国的基本国情，从长远看，我国粮食
供求处于紧平衡状态，同时我国农业资源要素约束不断增强，人
增地减水缺矛盾日益突出。大中型灌区作为我国粮食生产和现代
农业发展的主力军，将承担更多的粮食和农产品生产任务，在推
进农业供给侧结构性改革，保障国家粮食安全，优化农业区域布
局，以及“藏粮于地、藏粮于技”战略实施中发挥更为重要的作用。
二是灌区骨干工程体系不完善。一些灌区相关工程设施建设
标准不高，量测水设施不配套。已实施配套改造的灌区，主要是
对病险、卡脖子等骨干工程进行配套改造，遏制了灌排效益衰减
的趋势，但还不能完全满足现代农业发展的新要求，迫切需要加
快补齐补强发展短板，建立水源可靠、灌排设施完善的工程体系，
不断增强灌区水旱灾害防控能力、水资源配臵保障能力和管理服
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务能力。
三是灌区水源短缺趋势严峻。由于水资源情势变化等多种原
因，近年来各灌区灌溉可用水量总体呈下降趋势。灌区来水量减
少、灌溉用水“农转非”比例增高以及部分地区灌溉水源受到的不
同程度污染，加剧了灌溉用水紧张趋势。部分灌区因灌溉耕地减
少已不具备大型灌区规模，甚至已失去农业生产条件。
四是灌区管理改革有待进一步深化。虽然目前大部分灌区已
基本完成管理体制改革，但改革配套政策措施落实情况差异较
大，部分灌区“两费”（工程运行管理经费和维修养护经费，下同）
落实率低、农业水价改革不到位，直接影响工程的正常维修养护
和工程效益的发挥。不少灌区还普遍存在着管理水平不高、管理
效率低下、人员专业素质不高、灌溉服务能力不足等问题，灌区
管理信息化水平不高，灌区用水管理相对粗放。
二、指导思想、基本原则和目标任务
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会
精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政
新理念新思想新战略，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两
手发力，以提高农业综合生产能力、改善农业生产条件和生态环
境为目标，以提高水的利用效率和效益为中心，以创新灌区管理
体制机制为突破口，全面加强灌区续建配套节水改造，深化农业
水价等重点改革，不断提高灌区管理效率和管理水平，为促进现
代农业发展、保障国家粮食安全提供基础设施保障。
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（二）基本原则
——突出建设重点。根据《总体规划》确定的改造范围和内
容，以及总体可研水土资源平衡复核结果和剩余控制投资，优化
工程改造方案，重点和优先实施影响灌区整体效益发挥的关键工
程。
——深化管理改革。推进农业水价综合改革，合理确定灌溉
用水价格并适时调整；建立可持续的精准补贴和节水奖励机制，
保障灌区工程设施正常维护和良性运行。深入推进灌区管理体制
改革，落实改革配套政策，稳定“两费”来源渠道，加大落实力度。
——强化科技支撑。充分考虑当地自然条件与技术经济可行
性，合理确定工程建设标准，积极采用新技术、新材料、新工艺。
有条件的灌区可积极开展信息化、智能化和生态型、节水型灌区
现代化改造。
（三）实施范围和水平年
列入《实施方案》的灌区为《总体规划》内尚未完成骨干工
程规划投资任务的大型灌区，共有 341 处灌区列入，其他 93 处
灌区因已完成骨干工程规划投资任务或水土资源发生变化无法
实施等原因，不再纳入《实施方案》。
基准年：2015 年。
水平年：2020 年。
（四）工程建设标准
灌区续建配套节水改造根据灌区水土资源条件、工程设施状
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况、种植结构、经济社会发展及运行管理水平，复核灌区现状主
要工程技术指标，合理确定灌区续建配套节水改造设计标准。工
程建设标准符合《灌溉与排水工程设计规范》（GB50288）《节水
灌溉工程技术规范》（GB/T50363）《大型灌区技术改造规程》
（SL418）《渠道防渗工程技术规范》（GB/T50600）等有关技术
标准要求。
鼓励部分条件较好的灌区进一步提高标准，率先建成工程设
施完备、灌水技术先进、生态系统良好、管理水平高效的现代化
灌区。
（五）预期目标
按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三五个五年
规划纲要》和《水利改革发展“十三五”规划》提出的到 2020 年“完
成 434 处大型灌区续建配套和节水改造任务”要求，加快推进列
入《实施方案》的 341 处灌区灌排骨干工程改造建设，新增恢复
灌溉面积 600 多万亩，改善灌溉面积 9000 多万亩；骨干渠系水
利用系数达到 0.64，灌溉水利用系数达到 0.49 以上；形成节水
能力 100 亿立方米；新增粮食生产能力 90 亿公斤。
（六）主要任务
对灌区渠首、骨干输水渠道、排水沟、渠系建筑物等进行配
套完善和更新改造，提高工程配套率、完好率；加强灌区量测水
设施建设，夯实水价改革基础，提高工程计量率和水资源监督管
理能力；深化灌区管理体制与运行机制改革，落实改革配套措施；
加强先进实用科技成果推广应用，因地制宜加强灌区信息化建
设。