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关于印发《“十三五”铁路集装箱多式联运发展规划》的通知
发改基础〔2017〕738号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、交通运输厅、铁路局：

为贯彻落实“十三五”规划《纲要》、《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》、《中长期铁路网规划》、《营造良好市场环境推动交通物流融合发展实施方案》以及铁路发展改革等要求，加快铁路集装箱发展，促进集装箱多式联运，推动物流业降本增效，现将《“十三五”铁路集装箱多式联运发展规划》印发你们，请结合实际认真贯彻落实。

国家发展和改革委
交 通 运 输 部
中国铁路总公司
目 录
一、规划基础................................................................................. 1
（一）发展现状 ....................................................................... 1
（二）形势要求 ....................................................................... 2
二、总体思路................................................................................. 3
（一）指导思想 ....................................................................... 3
（二）基本原则 ....................................................................... 4
（三）发展目标 ....................................................................... 5
三、重点任务................................................................................. 5
（一）完善联运通道功能 ....................................................... 6
（二）加强综合枢纽建设 ....................................................... 6
（三）扩大服务有效供给 ....................................................... 9
（四）加快技术装备升级 ......................................................11
（五）推动信息开放共享 ..................................................... 12
四、保障措施............................................................................... 12
（一）健全工作体制机制 ..................................................... 12
（二）加大政策支持力度 ..................................................... 13
（三）拓展投资融资渠道 ..................................................... 14
（四）健全运价调节机制 ..................................................... 14
五、环境影响评价和要求........................................................... 14
集装箱多式联运具有产业链长、高效便捷、集约经济、安
全可靠等优势，是货物运输发展的重要方向。发展铁路集装箱
多式联运，对推进铁路供给侧结构性改革、扩大铁路有效供给、
更好发挥铁路比较优势、降低全社会物流成本等具有重要作用。
为增强铁路货运市场竞争能力、提升运输整体效率效益，根据
“十三五”规划《纲要》、《“十三五”现代综合交通运输体系发
展规划》、《中长期铁路网规划》、《营造良好市场环境推动交通
物流融合发展实施方案》以及铁路发展改革等要求，制定《“十
三五”铁路集装箱多式联运发展规划》。
一、规划基础
（一）发展现状
近年来，我国铁路运输快速发展，基础设施不断完善，技
术装备大幅提升，服务水平整体跃升，为铁路集装箱多式联运
发展奠定良好基础。截至 2016 年底，全国铁路营业里程达 12.4
万公里，其中客货共线铁路 10 万公里。2013 年铁路货运改革
以来，铁路企业把集装箱运输作为向现代物流转型、推进市场
化改革的重要途径，通过拓展入箱货物品类、扩大集装箱办理
站、发展铁水联运业务、打造中欧班列品牌等举措，推动集装
箱运量快速提升，成为铁路货运增长新亮点。2016 年铁路集装
箱发送量达 761 万标箱，同比增长 39.5%，中欧班列累计开行
2964 列。发展改革委、交通运输部等部门先后出台一系列支持
多式联运发展政策措施，以铁水联运、国际联运为重点，积极
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推进多式联运示范项目、工程建设。
铁路集装箱多式联运发展呈现良好势头，但与经济社会发
展要求相比，仍然存在明显差距。一是总量偏低，整体结构不
合理。铁路集装箱运量仅占铁路货运量的 5.4%，远低于发达国
家铁路 30%~40%水平，铁路集装箱运输占沿海港口集疏运比例
较低，比较优势尚未得到有效发挥。二是设施设备不足，协同
衔接效应差。铁路集装箱数量少，专用场站、专用载运机具及
衔接转运设施规模小，铁水、公铁衔接不顺畅，标准化和先进
技术应用滞后。三是服务供给有待提升。市场供需对接不充分，
运输组织方式较为传统，全程物流服务刚起步，时效性、便捷
性不强。四是市场开放水平亟待提高。多式联运经营主体欠缺，
标准规则不统一，信息开放共享不足，市场化改革仍需深化。
（二）形势要求
经济发展新常态催生新需求。经济发展进入新常态，产业
结构和消费加快升级，货运需求结构呈现新变化，传统货运需
求增速放缓，新兴货运形态迅速崛起，多样化、强时效、小批
量、多频次、一站式“门到门”货运需求快速增长。我国幅员辽
阔，内陆纵深，“三大战略”深入推进，将促进区域协调发展，
产业梯度转移，内陆市场空间进一步拓展。铁路集装箱多式联
运顺应新的市场需求，符合国家区域发展空间拓展战略需要。
铁路转型升级迎来新路径。塑造铁路新优势，促进物流消
费回流，要求转变传统货运发展方式，加快向现代物流转型。
加快发展以集装箱为核心的铁路运输组织方式，减少货物损耗，
提高物流效率，集约利用资源，加强跨区域运输，适应新形势
下区域内运输需求，已成为扩大铁路货运供给的重要内容和铁
路转型升级的重要途径。
全方位对外开放提供新机遇。以“一带一路”建设为统领的
全方位对外开放格局构建，我国与沿线国家的经贸往来发展迅
速，铁路互联互通、跨境跨区域多式联运走廊不断完善，中欧
铁路班列蓬勃发展，为支持引领国际集装箱多式联运系统加速
形成，构筑国际集装箱运输品牌，带来难得机遇，创造崭新平
台。
新技术新业态引发模式新变革。当前，新一轮科技革命和
产业变革正在孕育兴起，互联网、大数据等现代信息技术的广
泛应用、跨界融合深度正在重塑运输组织形式、全程服务模式
和物流供应方式。顺应新变革，需要加快构建与各种运输方式
无缝衔接，与物流各环节高效对接，与信息、金融、通关等深
度融合的集装箱多式联运系统，提供全程综合服务，构建“运
输+”组织新模式。
二、总体思路
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、
六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治
国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部
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署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”
战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，围绕铁路供给侧
结构性改革，以提质、降本、增效为导向，以优化结构、扩大
供给、补齐短板为中心，强化资源整合，创新组织方式，提高
服务水平，融合联动发展，构建一体化、网络化、标准化、信
息化的铁路集装箱多式联运系统，更好发挥铁路比较优势，提
高综合交通运输组合效率，降低全社会物流成本。
（二）基本原则
优化服务，拓展市场。尊重集装箱运输的市场规律，发挥
企业的主体作用，对接市场需求，积极响应新的业态模式，延
伸服务链和价值链，提升铁路集装箱的运输服务水平，整合运
输资源，提高运输组合效率。
统筹协调、开放融合。更好发挥政府引导作用，围绕多式
联运发展，完善合作机制，推动铁路与其他运输方式，以及贸
易、金融、信息等深度融合，加强军民融合。健全政策标准，
加强市场监管，营造统一开放、竞争有序的市场环境。
创新引领，衔接高效。强化管理、技术、服务创新，加大
集装箱多式联运关键技术研发和推广力度，提升信息化和智能
化水平。优化网络布局，充分发挥既有铁路场站、公路场站、
港口等的功能和作用，提高衔接效率。
发挥优势、扩大供给。发挥铁路运输比较优势，创新市场
营销策略和手段，满足不同客户和目标市场需求，在全程服务、
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运输组织、运到时限等方面加强管理，着力扩大铁路集装箱市
场份额，提高市场竞争力。
（三）发展目标
到 2020 年，布局合理、设施完善、便捷高效、协调融合、
全程服务的铁路集装箱运输系统基本建成，铁路集装箱多式联
运发展取得明显成效，为经济和社会发展提供安全、高效、便
捷、绿色的运输服务。
——基础网络更加高效完善。铁路集装箱多式联运通道基
本形成，枢纽设施及集疏运体系有机衔接，配套服务设施功能
更加完善，接取送达网络覆盖广泛，信息开放共享程度明显提
升，线上线下设施运营效率明显提高。
——集装箱运量快速增长。国际班列、铁水联运班列、快
速班列等快速发展，集装箱运量达到铁路货运量 20%左右，其
中，集装箱铁水联运量年均增长10%以上，中欧班列年开行5000
列左右，成为铁路货运增长的新引擎。
——先进技术模式广泛应用。多式联运、协同配送等先进
运输组织方式加快发展，模式创新、联运装备取得新突破，信
息化、标准化、集装化水平显著提升，整体服务水平焕然一新。
——综合效率效益显著提升。综合交通运输结构进一步优
化，运输效率明显提升，准时率达到 95%，全社会物流成本显
著降低，能源消耗和污染排放大幅减少。
三、重点任务
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（一）完善联运通道功能
1. 提升传统运输通道能力。按照国家战略和产业布局调整
要求，依托铁路、公路、水路等各种运输方式，围绕“十纵十
横”综合运输大通道，提速扩能、畅通瓶颈路段，着力构建能
力充分、衔接高效的铁路集装箱专业运输通道和多式联运通道。
2. 研究构建双层集装箱运输通道。按照总体规划、分步推
进的原则，结合通道吸引范围和辐射能力、新线建设和既有线
改造，研究推进北京-天津-沈阳-哈尔滨、北京-上海、北京-南
昌-福州、阿拉山口-兰州-重庆、上海-株洲及济南-青岛等双层
集装箱运输通道建设，加强双层集装箱车辆研制，逐步满足主
要经济区域间及对外通道上具备开行双层集装箱班列的条件。
根据市场需求及运输实际，在已具备条件的通道开行双层集装
箱班列。
3. 推进国际运输通道建设。贯彻落实“一带一路”倡议，
推进我国与周边国家铁路互联互通，对内提速扩能、畅通瓶颈
路段，对外与有关国家共同推进通道建设改造，强化边境口岸
设施设备衔接配套，有序推进面向全球、连接内陆的国际运输
通道建设（详见专栏 1）。
（专栏 1 略）
（二）加强综合枢纽建设
1. 优化集装箱场站布局。按照国家战略和产业布局调整要
求，遵循集约化、规模化、高效化的原则，充分利用社会各类
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既有设施，鼓励规划建设具有多式联运功能的综合货运枢纽。
结合综合交通网络发展，通过调整既有铁路场站的规模及功能、
移地建设、铁路引入既有公路枢纽、物流园区、港口等方式，
强化集装箱运输功能，深化铁路集装箱场站布局研究，优化场
站选址方案（详见专栏 2）。结合境内外产业、贸易布局，推进
境内中欧班列枢纽建设, 视需求适时建设境外分拨集散中心。
专栏 2：优化集装箱场站布局
场站类型 主要功能 年作业能力
一级集装箱
场站
主要服务于国家级流通节点城市，承担集装箱
集散与分拨任务，满足快速班列、国际班列和多式
联运需要，配套服务设施完善，具有办理集装箱班
列到发和整列装卸的能力，具备所有物流基本服务
功能和较全面的物流增值服务功能，具备内陆港的
基本功能，具有集装箱及车辆检修、清洗、消毒等
设施。“十三五”期间，着力打造高碑店、石家庄、
大田、城厢、平湖南、王家营西等 20 余个场站。
场站年作业能
力不低于 60
万 TEU，经济
发达地区不低
于 80 万 TEU。
二级集装箱
场站
主要服务于国家级、区域级流通节点城市，承
担集装箱集散任务，满足快速班列、管内快运班列
和多式联运需要，配套服务设施较完善，具有办理
集装箱班列到发的能力，具备所有物流基本服务功
能和多种物流增值服务功能，部分场站具备内陆港
的基本功能。
场站年作业能
力不低于 20
万 TEU，经济
发达地区不低
于 30 万 TEU。
三级集装箱
场站
主要服务于地区级流通节点城市，承担向一、
二级集装箱场站集散货物任务，具备物流基本服务
功能和部分物流增值服务功能。此外，社会物流点、
“无轨站”等可作为铁路集装箱集散点。
场站年作业能
力不低于
5000TEU。
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2. 强化枢纽衔接配套。围绕铁路集装箱场站，加快公路配
套建设，依托公路运输灵活便捷性，形成以一、二级铁路集装
箱场站为中心的配送网络，实现“门到门”运输，解决“前后
一公里”衔接不畅问题。加快实施铁路引入大型公路货运站、
物流园区、产业园区工程，提升设施设备衔接配套水平，有效
减少货物装卸、转运、倒载次数，提高枢纽一体化水平。
3. 加快疏港铁路建设。统筹港口与铁路规划对接，加快推
进疏港铁路建设及扩能，实现铁路与港口高效衔接，推进港站
一体化，提高铁路集疏运比重，形成干支布局合理、衔接有效
的铁水联运体系，加快港区铁路装卸场站建设。加快推进上海
港、宁波舟山港、广州港等沿海港口疏港铁路建设，建成便捷
高效的长江经济带港口多式联运系统，加快铁路与内河其他主
要港口的连接线建设（详见专栏 3）。
专栏 3 重点疏港铁路项目
港口 港区 港区铁路 实施工程
营口港 鲅鱼圈、仙人岛 疏港铁路 规划建设
天津港 东疆 进港三线 规划建设
前湾（南） 黄岛站-南港区 规划建设
青岛港
董家口 董家口铁路支线 加快建设
上合国际物流园区 园区专用线 加快建设
连云港 徐圩 徐圩支线 规划建设
苗岭 苗岭支线 规划建设
上海港 外高桥 港区 1-6 期装卸线 加快建设