五、森林资源现状
（一）森林资源总量
工程区林地总面积达 1832.96 万公顷。其中，有林地面积 1592.63 万
公顷，占林地面积的 86.9%；未成林造林地面积 54.80 万公顷，占 3.0%；
苗圃地面积 5.69 万公顷，占 0.3%；国家特别规定灌木林地面积 59.12 万
公顷，占 3.2%；其它林地（包括疏林地、其它灌木林地、无立木林地、
宜林地等）面积 120.72 万公顷，占 6.6%。在有林地中，乔木林面积 1528.47
万公顷，红树林面积 3.41 万公顷，竹林面积 60.75 万公顷。在乔木林中，
防护林面积 502.92 万公顷，特用林面积 99.10 万公顷，用材林面积 589.28
万公顷，薪炭林面积 21.15 万公顷，经济林面积 316.02 万公顷。生态公
益林面积 697.23 万公顷，其中国家级公益林 298.70 万公顷。工程区活立
木总蓄积为 64962 万立方米。工程区森林覆盖率为 38.62%，林木绿化率
为 41.51%。详见附表 3。
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（二）沿海基干林带资源现状
工程区现有基干林带总面积 60.81 万公顷。其中，原有基干林带范
围内面积 25.82 万公顷，本期规划拟扩建范围内面积 34.99 万公顷。
在原有基干林带范围中，消浪林带 3.71 万公顷，海岸基干林带 22.11
万公顷。其中，红树林成林面积 3.41 万公顷，柽柳成林面积 0.30 万公顷。
红树林资源主要分布于海南、广西、广东、福建等省区，浙江省也有少
量分布；柽柳林资源主要分布于渤海湾泥质海岸等地。
现有海岸基干林带总面积中，灾损基干林带面积 16.18 万公顷，占
海岸基干林带面积的 28.3%；老化基干林带面积 8.17 万公顷，占 14.3%。
详见附表 4。
六、自然灾害情况
（一）灾害类型
工程区内的主要灾害类型分为海洋灾害和气象灾害，以及由此带来
的大风、内陆暴雨、洪涝和泥石流等地质灾害。
海洋灾害主要有风暴潮、灾害海浪、赤潮等。我国是世界上受海洋
灾害危害最严重的国家之一，特别是风暴潮，为海洋灾害之首，从南到
北沿海都有发生，尤以南部海南、广西、广东、福建、浙江等省居多。
气象灾害主要是热带气旋，包括热带风暴、强热带风暴和台风，以
及由热带气旋引起的干热风、风沙、冰雹、洪涝、干旱、泥石流、滑坡
和塌方等。热带气旋是影响我国的主要气象灾害之一，在其活动过程中
伴随有狂风、暴雨、巨浪和风暴潮。我国沿海地区每年都遭受热带气旋
的袭击，其中以登陆广东、海南、福建等省的热带气旋次数最多。
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（二）损失情况
长期以来，我国台风、风暴潮、暴雨、赤潮、洪涝、干旱、风沙等
自然灾害频发，严重威胁着沿海地区经济发展和人民群众生命财产安全。
据国家海洋局灾害公报统计，1989 年以来，我国沿海地区台风、风暴潮
（含近岸浪）累计发生 367 次（年均 15 次），其中造成灾害的达到 152
次，累计受灾人口超 3 亿人次，死亡（含失踪）3500 余人，直接经济损
失 2800 亿元，年均 112 亿元。其中从 2004 年-2013 年的 10 年间，我国
台风、风暴潮（含近岸浪）累计发生 254 次（年均多达 25 次），其中造
成灾害的达到 90 余次，死亡（含失踪）658 余人，农作物损失 401.55 万
公顷,海水养殖损失 147.55 万公顷,损毁房屋 37.11 万间,损毁海堤 3626.58
千米,直接经济损失 1358.27 亿元，年均 135.83 亿元。可见，我国台风、
风暴潮发生次数和损失情况均有增加趋势。
另外，沿海地区受暴雨影响，水土流失严重。据统计，工程区水土
流失面积 213.96 万公顷，约占区域面积的 5%。
七、前期工程规划实施情况
（一）工程建设成就
自 2001 年以来，工程区各建设单位累计完成各类营造林面积 385.38
万公顷，其中：人工造林 226.67 万公顷，封山育林 122.70 万公顷，低效
林改造 36.01 万公顷。森林覆盖率由 35.4%增加到目前的 38.6%，提高 3.2
个百分点；活立木总蓄积量由 42215.15 万立方米增加到 64962.00 万立方
米，增加 22746.85 万立方米。沿海地区森林资源总量持续增长，森林生
产力逐步提高。
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经过近十多年的建设，沿海防护林体系建设工程在改善沿海地区生
态状况，维护生态安全中发挥的生态功能在逐渐增强。一是保护了基础
设施，发挥了防灾减灾作用；二是改善和调节小气候，减少台风和风暴
潮等自然灾害给工农业生产和人民生命财产安全带来的危害；三是保育
土壤，有效地减少水土流失和保持土壤肥力；四是涵养水源，净化空气，
改善沿海地区生态环境；五是固碳释氧，增加碳循环等。据估算，目前
全国沿海防护林体系工程建设年生态效益价值近 9000 亿元。
工程建设在产生巨大生态效益的同时，也取得了显著的经济效益和
社会效益。经济效益方面，一是增加了木材储备和非木质林产品产量；
二是不仅改善了沿海地区的生态状况，而且美化了生态环境，吸引了大
量的游客，直接带动了当地森林旅游产业的发展。据估算，全国沿海防
护林体系工程建设产生的年经济效益价值近 5000 亿元。社会效益方面，
一是为生态文明建设作出了重要贡献，工程建设内容与城镇一体绿化、
美丽乡村和生态文明建设等有机结合，极大地改善了沿海城乡人民居住
环境，促进了人与自然和谐；二是工程建设增加了就业机会，缓解了社
会就业压力。据估算，工程建设产生的年社会效益价值达 20 余亿元。
（二）工程建设存在的主要问题
1、受投资标准低等制约，工程规划任务未能如期完成
在前期规划建设任务中，以红树林为主的消浪林带建设面积 2.81 万
公顷，完成规划任务的 23.9％；海岸基干林带建设面积 36.10 万公顷，
完成规划任务的 46.5%。未完成工程规划任务的主要原因：一是海岸基
干林带和消浪林带建设主要靠中央投资，由于投资标准偏低，中央投资
不足，导致建设任务难以完成。二是受造林技术和立地条件的制约，红
树林和柽柳林造林成活率和保存率不高，影响了消浪林建设进度。
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2、基干林带建设质量不高，难以承担抵御海啸和风暴潮的重任
目前，基干林带总量不足、建设质量总体还不高。在建设标准上，
海岸基干林带普遍宽度不够，林带过窄，大多数宽度远达不到泥质海岸
营造 200 米、沙质海岸营造 300～500 米的基干林带建设标准的要求。不
少地方因受台风等自然灾害的影响，出现基干林带折枝断干、成片损毁、
断带缺口现象，尤其是在一些泥质海岸的盐碱涝洼地和沙质海岸的风口
地段，基干林带建设还是空白。沿海基干林带建设质量不高，难以承担
抵御台风、海啸和风暴潮的重任。
3、体系层次结构简单，与构建防灾减灾体系的要求不相适应
限于当时的经济发展水平，前期沿海防护林工程功能目标定位不高、
基干林带建设范围较狭窄，建设标准偏低，体系结构简单，大部分地区
没有真正形成由自然海岸线向内陆延伸的多层次防护林体系，沿海防护
林体系的整体防护能力不强，与构建防灾减灾体系的要求仍不相适应。
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第三章 工程建设 SWOT 分析
一、工程建设的优势（S）
（一）各级领导重视和积极推动，为工程建设顺利实施提供了保障
党和国家领导人历来高度重视沿海防护林体系建设，上世纪九十年
代初，我国政府将沿海防护林体系建设工程列入林业重点生态建设工程；
2004 年印度洋海啸发生后，党和国家领导人就加强我国沿海防护林体系
建设多次作出重要指示批示；党的十八大召开后，新一届中央领导对沿
海防护林工程十分重视，多次关心工程建设情况。各级地方政府将造林
绿化目标纳入领导干部任期目标责任制，通过层层签订责任状，确保工
程建设目标如期实现，有力地推动了沿海防护林体系工程建设。各级领
导高度重视和政府积极推动，成为沿海防护林体系建设工程顺利实施的
有力保障。
（二）工程建设积累了丰富的经验，为后续工程建设提供了可靠借鉴
1988 年工程启动至今，已历经两期工程建设，各地在工程实施过程
中积累了丰富经验：一是各级领导高度重视和政府积极推动；二是社会
各界和人民群众广泛参与；三是科学编制规划和精心组织准备；四是突
出建设重点结合纵深发展；五是严格执法和加强保护。这些基本经验是
二十多年沿海防护林体系工程建设实践的结晶，为本期工程规划提供了
重要参考，也为本期工程的实施提供了可靠的借鉴。
（三）工程建设取得了显著的成效，人们对工程建设的热情不断高涨
沿海防护林体系二期工程实施以来，工程区森林面积不断扩大，森
林质量不断提高，生态状况大为改善。沿海防护林在保护基础设施、改
善和调节小气候、保育土壤、涵养水源、净化空气、固碳释氧等方面发
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挥着重要功能。工程建设在取得巨大生态效益的同时，也发挥出显著的
经济效益和社会效益，为沿海地区木材储备和生产、提供非木质林产品
和开展森林旅游等作出了重要贡献，对保障人民生命财产安全、增加就
业机会、提高居民收入、加快城乡一体化建设、促进社会和谐稳定发挥
了巨大作用。人们在工程建设中，切身感受到了工程建设产生的巨大效
益、以及给沿海地区人民带来的实实在在的利益。因此，社会各界参与
工程建设的热情不断高涨，为沿海防护林体系建设工程顺利实施奠定了
社会基础。
二、工程建设的劣势（W）
（一）森林质量不高，沿海防护林功能较弱
沿海防护林体系工程建设质量不高，防护功能较弱，为后续工程建
设增加了难度。一是森林单位面积蓄积量低，森林质量不高。根据全国
沿海防护林体系工程建设成效评估结果，沿海防护林工程区乔木林每公
顷蓄积量 47.51 立方米，仅占全国乔木林每公顷蓄积量的 55.3%；二是局
部地带树种单一、结构简单，森林防护功能低。由于工程区范围跨越五
个气候带，沿海防护林的树种整体上看起来较多，但局部地带立地条件
差、树种单一、结构简单，森林生态系统稳定性差，防护功能先天不足；
三是林带退化严重，残次林相较多。部分基干林带林龄老化、退化严重、
病虫害增多，加之经过多年风暴潮等自然灾害的袭击，林木断梢、折干
现象较多，局部甚至出现断带缺口，形成残次林相，导致防护功能下降。
（二）资金投入不足，难以满足工程建设需要
沿海防护林体系工程建设资金投入不足，严重影响着规划任务的落
实和规划目标如期实现。一是工程建设投资预算、标准调整严重滞后，
与实际需求差距大。经过多年的工程建设后，剩下的未造林地大多为盐
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碱地、风口沙地、石质山地等立地条件差、造林难度大的地块，造林成
本相对较高。此外，随着劳动力成本的上升和物价水平的提高，单位面
积造林直接成本不断攀升，特别是以红树林为主的消浪林带建设投资标
准与实际需要相差甚远，目前，红树林建设平均每公顷直接费用需要 7
万元以上，广东甚至达到每公顷 10 万元以上，而中央投资标准仅有 4500
元/公顷，导致造林资金缺口很大。二是中央实际投资总量不足，投资到
位率不高。《全国沿海防护林建设成效评估报告（2001-2010）》结果显
示，用于沿海基干林带建设的中央投资到位率只有 69.2%，与规划要求
相差较大。三是工程建设投资构成仅包括营造林的直接费用，而作业设
计、工程招投标、工程监理、检查验收、抚育管护等方面的费用未纳入
工程总投资，投资结构不合理，无法满足工程建设的实际需要。
（三）新成果应用少，工程建设技术含量不高
工程建设的科技含量低，很大程度上制约了沿海防护林质量的提升
和功能的发挥。一方面新技术的研发滞后，沿海防护林建设中还存在许
多重大技术问题没有解决，如红树林引种驯化、低效防护林改造、困难
立地造林、重大病虫害防治、高效防护林体系配置、滨海湿地恢复技术
等；另一方面科技成果转化率低，许多实用的科技成果、先进的造林模
式和方法只停留在试验点和示范区内，得不到全面推广应用，形不成规
模效应。
三、工程建设的机遇（O）
（一）大力推进生态文明建设，生态修复工程提上重要地位
党的十八大提出“大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国”，将
生态文明建设提升至国家战略层面，生态文明建设对新时期林业发展提
出了更高要求，赋予了林业前所未有的历史使命。2014 年 1 月，习近平
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总书记在内蒙古考察时强调，推动生态文明建设下一步的出路主要有两
条：一条是继续组织实施好重大生态修复工程；一条是积极探索加快生
态文明制度建设。2015 年 4 月，中共中央国务院在《关于加快推进生态
文明建设的意见》中提出，要保护和修复自然生态系统，并把近岸近海
生态区作为加快生态安全屏障建设的骨架之一。国家林业局《推进生态
文明建设规划纲要（2013～2020 年）》提出，要全面实施十大生态修复
工程，加快构筑十大生态安全屏障，为建设生态文明和美丽中国作出新
贡献。沿海防护林体系建设工程作为森林生态系统重大修复工程之一，
迎来了前所未有的发展机遇。
（二）国家综合实力不断增强，工程建设具备坚实经济基础
随着经济社会的快速发展，国家综合实力不断增强，沿海防护林体
系建设工程资金投入已具备坚实的基础。一是国家综合实力增强，2010
年我国的 GDP 总量已超过日本，居世界第二位，中央财政有能力加大对
生态工程建设的投入力度；二是沿海地区综合实力雄厚，位居全国前列，
地方财政能为沿海防护林体系工程建设提供资金保障；三是沿海地区民
间资本实力雄厚，投入工程建设的潜力巨大。近十年全国沿海防护林体
系建设工程总投入资金中，民间资本、群众投工投劳成为工程建设资金
的重要来源。
（三）林业科技水平逐渐提高，科技支撑能力不断增强
随着林业科技水平的整体提高，沿海防护林体系工程建设的技术支
撑能力不断增强。一是近年来国外有关生态恢复的基础理论正在得到进
一步重视和发展，国内各种防护林科技成果和先进适用技术不断推出，
相关理论、技术、方法日趋完善，如容器苗、“ABT”生根粉、高分子吸
水剂等保墒促活造林技术等得到广泛应用，能为沿海防护林体系工程的
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建设提供技术支撑；二是在实施沿海防护林体系建设工程中，各地积累
了大量的管理经验，摸索出了许多合理可行的技术方法，提高了营造的
技术水平；三是我国生态建设的技术规程与办法相继出台，如《生态公
益林建设规划设计通则》、《生态公益林建设技术规程》、《沿海防护
林体系工程建设技术规程》等，可为沿海防护林体系工程建设提供技术
依据。
四、工程建设的挑战（T）
（一）土地供需矛盾十分突出，基干林带建设用地困难
由于林农、林渔争地现象普遍，土地供给成为沿海基干林带建设重
要制约因素。一是沿海地区经济发达、人口稠密，随着经济社会的发展，
建设用地需求量不断加大，在沿海基干林带规划范围内进行开发建设的
项目增多，占用基干林带建设用地；二是基干林带规划范围内的农地、
养殖塘较多，受传统经营方式和利益驱动的影响，难以作为基干林带建
设用地；三是由于多头管理，适于恢复红树林的沿海滩涂，往往难以按
规划营造红树林。
（二）边建设边破坏现象严重，沿海防护林保护形势严峻
随着经济社会的发展，沿海防护林保护与经济社会发展的矛盾加剧，
沿海防护林遭受破坏的现象严重。一是部分地方为了眼前利益，在沿海
防护林范围内毁林开矿、挖沙取土、围滩养殖，甚至出现了毁掉沿海防
护林搞房地产开发的情况，沿海防护林保护与经济开发的矛盾十分突出。
二是随着沿海地区城市化进程的加快，对土地的需求量越来越大，在国
家严格保护基本农田后，很多地方的建设用地转向了林地和湿地，非法
占用沿海防护林用地现象时有发生，边建设边破坏的现象较为突出。
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（三）基层林业技术力量薄弱，不能适应工程建设需求
基层林业技术力量薄弱，营造林基础保障能力落后，难以满足工程
建设需要。一是基层林业管理机构缺失或不健全，沿海经济发达地区保
留乡镇林业工作站的地方较少，多数已并入农、水等部门，专职从事林
业工作的技术人员缺乏，一岗多责、一职多用的情况普遍，对工程实施
极为不利。二是基层现有林业技术人员知识结构不合理、业务素质不高、
年龄老化的现象普遍存在，影响了营造林作业设计、技术指导、造林施
工、检查验收、抚育管护、档案管理等环节的质量。三是基层林业基础
资料，如地形图、卫片等陈旧，更新换代慢，专业技术设备欠缺，难以
适应工程建设的需要。
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第四章 规划总则
一、指导思想
以科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大精神，紧紧围绕建
设美丽中国的宏伟蓝图，以建设结构稳定、功能完备的沿海防护林体系
为目标，以维护国土生态安全、提高抵御台风、海啸和风暴潮等主要自
然灾害的能力为核心，以加强沿海基干林带建设为重点，以科学营造和
质量提升为手段，以创新投资机制和技术方法为动力，在巩固现有成果
的基础上，进一步优化体系结构和布局，增加森林面积、提高森林质量、
提升生态防护功能，增强防灾减灾能力，努力构筑沿海地区坚实的生态
屏障。
二、基本原则
1、因地制宜，因害设防。根据沿海地区自然灾害的类型、频次及发
生程度，科学确定沿海防护林体系的体系结构、造林树种、造林模式及
抚育管理措施。
2、生态优先，兼顾效益。根据沿海地区经济发达、土地紧张的实际，
在生态优先的前提下，坚持防护林与用材林、经济林、风景林相结合，
建设多林种多树种防护林体系。
3、合理布局，突出重点。立足沿海地区的实际，以抵御自然灾害，
保护和改善生态环境，促进经济社会可持续发展为出发点，合理确定沿
海防护林体系总体布局和工程建设重点。
4、造改结合，提高效能。针对现有基干林带部分断带、灾损、退化
严重和林分质量不高等问题，结合现有宜林地实际，采取造改结合，不
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断完善建设内容，提高质量，增强沿海防护林体系的生态、社会和经济
功能。
5、科技支撑，示范带动。充分运用先进科学技术，发挥科技支撑和
示范带动作用，确保工程建设质量和成效。
6、政府主导，社会参与。充分发挥政府投资的引导作用，广泛吸引
社会资金参与工程建设，建立多元化投入机制，多渠道、多层次、多方
位筹集资金。