北部湾城市群发展规划发改规划〔2017〕277号

2017-02-16 来源：发展改革委网站

北部湾城市群发展规划
国家发展改革委
住房城乡建设部

目录
第一章规划背景...................................................................... 3
第一节发展基础....................................................................... 3
第二节突出问题....................................................................... 4
第三节战略机遇....................................................................... 5
第二章总体要求...................................................................... 5
第一节指导思想....................................................................... 5
第二节基本原则....................................................................... 6
第三节战略定位....................................................................... 7
第四节发展目标....................................................................... 8
第三章构建适应资源环境承载能力的空间格局............... 10
第一节强化陆海空间功能分区管控.....................................10
第二节打造“一湾双轴、一核两极”城市群框架................. 11
第三节优化提升城市规模结构............................................. 13
第四节推进新型城市建设..................................................... 15
第四章打造环境友好型现代产业体系................................16
第一节培育绿色产业集群..................................................... 16
第二节搭建产业发展平台..................................................... 19
第三节合理承接产业转移..................................................... 20
第四节提高创新创业能力..................................................... 21
第五章推动基础设施互联互通............................................23
第一节构建综合交通运输网络............................................. 23
II
第二节打造高速共享安全的信息网络.................................26
第三节强化节水和水安全保障............................................. 28
第四节提高能源清洁安全保障水平.....................................29
第五节共筑防灾减灾体系..................................................... 30
第六章共建蓝色生态湾区....................................................31
第一节构筑陆海一体生态安全格局.....................................31
第二节推动环境联防联治..................................................... 33
第三节加强环境影响评价..................................................... 34
第七章深化海陆双向开放合作............................................35
第一节建设“一带一路”开放通道和平台..............................35
第二节深度参与中国—东盟合作......................................... 36
第三节加强国内区域协作..................................................... 38
第八章建立健全城市群协同发展机制................................39
第一节推进市场一体化建设................................................. 39
第二节建立公共服务协同发展机制.....................................40
第三节创新利益协调机制..................................................... 42
第九章规划实施....................................................................43
第一节加强组织领导............................................................. 43
第二节推动重点工作............................................................. 43
第三节营造舆论环境............................................................. 44
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北部湾城市群背靠祖国大西南、毗邻粤港澳、面向东南亚，
位于全国“两横三纵”城镇化战略格局中沿海纵轴最南端，是我国
沿海沿边开放的交汇地区，在我国与东盟开放合作的大格局中具
有重要战略地位。依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第
十三个五年规划纲要》、《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》、
《全国主体功能区规划》和《全国海洋主体功能区规划》，特制
定本规划，作为未来一个时期培育发展北部湾城市群的指导性、
约束性文件。
北部湾城市群规划范围包括广西壮族自治区南宁市、北海
市、钦州市、防城港市、玉林市、崇左市，广东省湛江市、茂名
市、阳江市和海南省海口市、儋州市、东方市、澄迈县、临高县、
昌江县，陆域面积 11.66 万平方公里，海岸线 4234 公里，还包
括相应海域。2015 年末常住人口 4141 万人，地区生产总值 16295
亿元，分别占全国的 3.01%和 2.25%。
规划期为 2017—2020 年，展望到 2030 年。
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图 1 北部湾城市群规划范围示意图
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第一章规划背景
培育发展北部湾城市群，发挥其东承西联、沿海沿边的独特
区位优势，有利于深化中国—东盟战略合作、促进 21 世纪海上
丝绸之路和丝绸之路经济带的战略互动，有利于拓展区域发展新
空间、促进东中西部地区协调发展，有利于推进海洋生态文明建
设、维护国家安全。第一节发展基础
资源要素禀赋优越。北部湾城市群地处热带亚热带，坐拥我
国南部最大海湾，生态环境质量全国一流，港口、岸线、油气、
农林、旅游资源丰富，地势平坦，国土开发利用潜力较为充足，
环境容量较大，人口经济承载力较强。
发展活力日渐提升。北部湾城市群经济增速近年持续保持在
全国平均水平以上，海洋经济、休闲旅游等特色产业和临港型工
业集群正逐步形成，创新创业活力不断涌现，人力资源较为丰富，
经济综合实力不断增强。
开放合作不断深化。以北部湾港口群为起点的海上开放通道
和以边境口岸为支撑的陆上开放通道加快形成，中国—东盟博览
会、海南国际旅游岛、重点开发开放试验区、边境经济合作区、
中马“两国双园”等开放平台建设有序推进，开放合作领域不断
拓展，开放型经济初具规模。
城镇发展基础较好。南宁市已发展成为 300 万人以上的大城
市，海口、湛江等城市引领作用逐步增强，南（宁）北（海）钦
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（州）防（城港）、湛（江）茂（名）阳（江）、海（口）澄（迈）
文（昌）等地区城镇较为密集，其他中小城市和小城镇发育加快，
热带亚热带城市风貌特征明显，基础设施日益完善。
社会人文联系紧密。北部湾城市群各城市文化同源、人缘相
亲、民俗相近，人文交流密切，区域认同感较强，粤桂琼三省（区）
海洋、旅游、生态治理等领域合作不断加强，毗邻区域合作逐步
推进。第二节突出问题
经济发展水平总体不高。人均地区生产总值低于全国平均水
平，人口密度和经济密度低于毗邻国家的一些地区，传统产业发
展转型面临突出困难，先进制造业和现代服务业发展相对滞后，
新旧动能转换仍需进一步加速。
中心城市功能亟待加强。区域内缺乏辐射带动作用强的特大
城市，南宁等中心城市集聚和辐射效应不足，对高端生产要素吸
引力不强，创新创业不够活跃，宜居水平有待提高，对外开放的
枢纽作用尚待增强，城市综合竞争力仍需提升。
城市数量少且联系不够紧密。城市群内仅有 22 座城市、538
个建制镇，每万平方公里城镇仅 48 个，城镇分布较为稀疏。港
口城市多以重化工业为主，相互间经济联系不够紧密，港口间存
在无序竞争现象。省际城市间缺少高效便捷交通通道，产业结构
趋同，分工协作不够，孤立发展特征较明显。
基础设施建设有待完善。基础设施投入不足、欠账较多，高
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等级运输通道较少，机场航线设置偏少，与国内外联系通道不畅。
城际交通网络不健全，互联互通和运输服务水平亟待提高。
湾区环境约束日益趋紧。北部湾为半封闭海湾，海流较弱，
不利于污染物扩散与降解，近岸海域污染呈上升趋势，海洋环境
污染风险加大，生态系统服务功能退化趋势尚未得到根本遏制，
开发与保护的矛盾日益突出。第三节战略机遇
“一带一路”建设深入推进，中国—东盟自贸区升级版建设
顺利开展，为北部湾城市群充分发挥独特区位优势，全方位扩大
对外开放和以开放促发展提供了更大空间。国家新型城镇化和西
部大开发战略深入实施，为北部湾城市群发挥政策效应，做大做
强各类城市，拓展发展新空间提供了更强劲动力。国内消费结构
升级和供给体系优化，为北部湾地区发挥生态海湾优势，发展绿
色经济提供了更广阔市场。珠三角等发达地区进入产业转型升级
新阶段，为北部湾地区发挥后发优势，承接产业转移，夯实产业
基础提供了更有力支撑。第二章总体要求
培育发展北部湾城市群，必须着眼全国开放发展大格局，充
分发挥开放引领作用，立足蓝色海湾，加快绿色崛起。第一节指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会
以及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习
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近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，
认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体
布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新
发展理念，着力推进供给侧结构性改革，加快培育发展新动能，
拓展发展新空间，以共建共保洁净海湾为前提，以打造面向东盟
开放高地为重点，以构建环境友好型产业体系为基础，发展美丽
经济，建设宜居城市和蓝色海湾城市群，充分发挥对“一带一路”
有机衔接的重要门户作用和沿海沿边开放互动、东中西部地区协
调发展的独特支撑作用。第二节基本原则
开放引领，绿色崛起。坚持打好开放和绿色两张牌，以开放
促开发，以绿色谋发展，构建高层次开放平台和综合性开放通道，
推动开放型经济体系和绿色产业体系、低碳城市建设运营模式相
互支撑、互促共融，培育开放发展新优势，提升绿色发展竞争力。
陆海统筹，科学布局。将陆域和海域空间作为整体进行谋划，
以陆域腹地服务海洋开发保护，以海湾环境容量约束陆地和海洋
资源开发，提升陆海统筹发展水平。坚持节约资源和保护环境的
基本国策，根据资源环境承载能力和国土开发适宜性评价，科学
划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田和城
镇开发边界，促进空间均衡发展。
优势互补，协同发展。着眼于提升区域整体竞争力，充分发
挥各地比较优势，科学定位各城市职能，推动中心城市与中小城
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市、沿边城市与内陆城市、港口城市与腹地城市错位合作发展，
同步推进城乡发展一体化和农业现代化，形成优势互补、功能完
备、城乡一体的协同发展格局。
市场主导，政府引导。遵循城市群发展规律，充分发挥市场
配置资源的决定性作用，更好发挥政府在空间开发管制、基础设
施布局、公共服务供给、体制机制建设等方面的作用，促进资源
要素充分流动和高效配置，有力有效加快城市群建设进程，全面
提升发展质量。第三节战略定位
北部湾城市群的总体定位是：发挥地缘优势，挖掘区域特质，
建设面向东盟、服务“三南”（西南中南华南）、宜居宜业的蓝色
海湾城市群。
围绕总体定位，加快在以下发展定位上实现突破：
面向东盟国际大通道的重要枢纽。充分发挥与东盟国家海陆
相连优势，强化中国—中南半岛陆上国际大通道建设，完善以北
部湾港口群为起点的海上运输大通道，构建中国—东盟国际信息
通道，打造与东盟国家便捷联系的国际大通道枢纽。
“三南”开放发展新的战略支点。充分发挥作为“三南”地
区重要出海口的作用，畅通与成渝、黔中、滇中、长江中游等城
市群间的快速多向连接，推动内陆省份全面深化与东盟的交流合
作。加强与粤港澳大湾区、珠江—西江经济带联动发展，优化区
域合作机制，加快形成东中西部地区协调互动、优势互补的发展
8
新格局。
21 世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门
户。依托独特区位优势，贯通我国西部地区与中南半岛的南北陆
路新通道，强化北部湾港口群国内国外交通连接作用，推动 21
世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带的交汇对接、衔接互动。面
向“一带一路”沿线国家，加快打造国际产能合作先行基地、重
要服务平台、人文交流纽带。
全国重要绿色产业基地。按照存量绿色化改造、增量高端化
发展的要求，以提供绿色农海产品、高附加值制成品、生态旅游
产品为重点，淘汰转移一批不符合城市群总体定位的产业，加快
建设一批特色农业基地、循环产业示范区、现代服务业集聚区，
实现临港工业绿色智能发展，构建适应湾区环境要求的产业体
系。
陆海统筹发展示范区。统筹推进陆域基础设施建设、产业和
城镇布局、人口分布等与自然岸线利用、海洋环境保护，统筹入
海河流治理与近岸海域保护，统筹近海开发与远海资源利用，促
进陆域经济和海洋经济良性互动发展，建设南海开发利用服务保
障基地，探索陆海协调、人海和谐的发展新模式。第四节发展目标
中期目标。到 2020 年，基本建成生态环境优美、经济充满
活力、生活品质优良的蓝色海湾城市群框架。
蓝色海湾生态格局基本确立。以主体功能区为基础的国土开
9
发格局基本形成，集约紧凑式开发模式成为主导，绿色产业体系
初具雏形，海陆生态环境资源得到有效保护，整体环境质量保持
在全国前列。陆地生态空间占比稳定在 43%以上，自然岸线保有
率稳步提高，近岸海域水质整体达到二类标准以上。
对内对外开放新格局有效构建。面向东盟的立体化国际大通
道基本建成，开放合作新机制和平台更加完善，“一带一路”有
机衔接重要门户作用初步显现，开放型经济向更广领域和更高层
次迈进，国际竞争新优势初步形成。与珠江三角洲、成渝、长江
中游等城市群联系更加紧密。
城镇体系和基础设施支撑体系初步健全。南宁、海口、湛江
辐射带动作用明显增强，节点城市、口岸城市、新兴城市不断发
展壮大，城市间分工联系更加密切。内畅外通、便捷高效的城市
群交通运输网络骨架基本形成，能源、水利设施保障能力明显提
升，面向东盟的信息枢纽作用更加突出。
一体化发展体制机制基本建立。阻碍要素自由流动的行政壁
垒和体制机制障碍基本消除，区域市场一体化步伐加快，基础设
施互联互通、基本公共服务均等享有、生态环境联防联治的机制
初步建立，毗邻地区合作发展取得成效。
远景展望。到 2030 年，城市群建设达到国际一流品质，面
向东盟开放合作的战略高地全面建成，城镇体系更加完善，城镇
人口总量和经济密度显著提升，绿色产业竞争力明显提高，实现
向国家级城市群的战略性跃升。
10
第三章构建适应资源环境承载能力的空间格局
依据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，明确区
域主体功能定位和城镇、农业、生态三类空间范围，形成北部湾
城市群的空间开发基底。优化城镇化空间布局和形态，推动各类
城市协调发展，构筑城市群空间骨架。第一节强化陆海空间功能分区管控
坚持区域主体功能定位。按照全国主体功能区规划、全国海
洋主体功能区规划和三省（区）陆域、海域主体功能区规划，明
确不同县（市）主体功能定位，构建北部湾城市群陆海统筹的主
体功能分区格局。
图 2 北部湾城市群主体功能区规划拼图
科学划定三类空间。在主体功能分区基础上，进一步缩小空
间单元，坚持生态优先，划定生态保护红线和生态空间，再依次
11
确定农业、城镇空间范围，并划定永久基本农田和城市开发边界。
明晰国土空间分类管控方向。生态空间是指具有自然属性、
以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，约占北部湾
城市群陆域面积的 48.5%，原则上按限制开发区域进行用途管
制，其中生态保护红线范围内的空间原则上按禁止开发区域进行
用途管制。农业空间是以提供农产品为主体功能的国土空间，约
占陆域面积的 40.8%，原则上按限制开发区域进行用途管制，其
中的永久基本农田原则上按禁止开发区域进行用途管制。城镇空
间是以推进新型工业化城镇化为主体功能的国土空间，约占陆域
面积的 10.7%，按照集约紧凑高效的原则进行开发和管控。
图 3 北部湾城市群三类空间分布图
第二节打造“一湾双轴、一核两极”城市群框架
彰显湾区特色，强化南宁核心辐射带动，夯实湛江、海口的
支撑作用，重点建设环湾滨海地区和南北钦防、湛茂阳城镇发展
轴，提升国土空间利用效率和开发品质，打造“一湾双轴、一核
两极”的城市群框架。
“一湾”，指以北海、湛江、海口等城市为支撑的环北部湾
沿海地区，并延伸至近海海域。坚持生态优先，控制开发强度，
瞄准世界一流品质，统筹岸线开发、港口建设、产业发展和城镇
布局，提升基础设施现代化水平，着力实现特色城镇串珠分布、
开发岸线有序镶嵌，打造环北部湾沿海经济带，建设蓝色宜居宜
业海湾。

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