第二篇　优化提升首都核心功能

　　北京“大城市病”的深层次根源在于功能过多、过于集中，带来人口过度集聚，导致资源环境压力大、城市运行成本高、经济社会各种要素处于“紧平衡”状态。“十三五”时期，要有序疏解非首都功能，大力推进城市内部功能重组，促进人口合理分布，推动城乡区域协调发展，优化提升首都核心功能，以首善标准做好“四个服务”，努力实现更高质量的可持续发展。

第一章　优化城市区域功能

　　优化城市区域功能要服从和服务于落实首都城市战略定位、强化首都核心功能、统筹区域发展的需要。以资源环境承载能力为底线，以优化首都功能配置为主线，优化调整区域功能定位，进一步推进各类区域差异发展、集约发展、联动发展、协调发展，形成城市功能由中心城和新城共同支撑的格局。

　　一、提升城六区服务保障能力

　　城六区，包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区，是首都“四个中心”功能的主承载区、国际一流和谐宜居之都建设的重要区域，也是疏解非首都功能的关键区域。要推进实施老城重组，优化调整行政区划，强化政治活动、文化交流、国际交往和科技创新等服务功能。

　　坚持调整疏解与优化提升并重，集中力量实施东城区、西城区301项基础设施建设和环境改造提升项目，推进老城区平房院落修缮改造、棚户区改造和环境整治，着力提升综合承载力和现代化治理水平，建设国际一流和谐宜居城区。积极推进朝阳区、海淀区内涵、集约、高效发展，优化完善丰台区、石景山区城市功能，为首都核心功能提供承载空间。促进金融管理、信息服务、商务服务等生产性服务业专业化、高端化发展，改造提升传统服务业，进一步提升生活性服务业发展品质。疏解非首都功能，降低人口密度，控制建设规模，提高企事业单位在城六区扩张的门槛，促进城市空间集约高效利用。加强城乡结合部和农村地区环境整治，创建宜居的城市环境。

　　二、增强平原地区功能承载能力

　　城六区以外的平原地区，包括通州区、顺义区、大兴区以及房山区和昌平区的平原部分，是首都功能疏解承接地和新增首都功能的主要承载区，是首都科技文化、教育医疗、国际交往服务功能和“高精尖”产业的重要集聚区，也是面向津冀协同发展的前沿区。要发挥区位条件优、发展基础好、发展空间大的优势，大力提升基础设施、公共服务和生态环境水平，增强吸引力和承载力，缓解城六区功能过度集聚的压力，逐步解决城市发展不平衡问题。围绕首都核心功能，主要承接和集聚国际交往、文化创意、科技创新等高端资源，重点发展生产性服务业、战略性新兴产业和高端制造业，更好地支撑首都城市战略定位。

　　三、强化山区生态涵养能力

山区，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区以及房山区和昌平区的山区部分，是京津冀西北部生态涵养区的重要组成部分，是首都生态屏障和重要水源保护地，也是首都生态文明建设先行区，主要功能是生态保障和水源涵养。要坚持把增强生态服务功能放在第一位，继续推进山区搬迁工程，完成宜林荒山造林，加强森林抚育，进一步扩大环境容量生态空间。因地制宜提升旅游休闲等服务功能，发展生态服务型沟域经济，建立生态友好型产业体系。有序承接中心城疏解的部分教育、医疗、文化等公共服务资源，提高公共服务能力。

第二章　有序疏解非首都功能

　　要客观认识有序疏解非首都功能是落实城市战略定位、治理“大城市病”、实现可持续发展的阶段性要求，符合城市转型升级的一般发展规律。有序疏解非首都功能是一项复杂的系统工程，要坚持政府引导与市场机制相结合，充分发挥市场主体的作用，区别不同情况，综合施策、有序推进，锲而不舍、久久为功，统筹增量存量，创新政策机制，严控人口规模，推动功能、产业、人口合理布局，更好地坚持和强化首都核心功能。

　　一、严格控制增量

　　强化源头管控，坚守功能禁止和限制底线，严控增量、控住总量，为调整疏解存量留足时间和空间。

　　严控新增不符合首都功能的产业。严格执行、不断完善新增产业禁止和限制目录，建立增量控制监测及评估机制，严把企业登记、项目审批准入关。在全市区域内严禁再发展一般性制造业和高端制造业中不具备比较优势的生产加工环节，严禁新增高耗水农业，严禁新建和扩建除满足市民基本需求的零售网点以外的商品交易市场设施，严禁新建和扩建未列入规划的区域性物流中心和批发市场。

　　严控新增教育、医疗及行政性、事业性服务机构等。严控在京高等学校办学规模，严禁在京审批或升格新的高等教育单位，严禁增加现有在京高等学校占地面积。严控医疗资源过度集聚，严禁在五环内新设立综合性医疗机构，鼓励和支持五环内现有医疗机构向外转移，严禁东城区、西城区增加医疗机构床位数量。严格控制在京新设或迁入行政性、事业性服务机构。严禁京外中央企业总部迁入北京，严控新增的其他总部企业在城六区集聚。

　　二、有序疏解存量

　　按照非首都功能疏解方案要求，分层次、有梯度推进存量功能疏解，带动城市内部功能重组和人口疏解。

　　坚决调整退出一般性产业特别是高消耗产业。就地淘汰一批有色金属、建材、化工、机械、印刷等污染较大、耗能耗水较高的行业和生产工艺，加快完成1200家污染企业退出任务。按照更严格的资源环境标准，支持一批存量企业技改升级。推动城六区特别是东城区、西城区制造业生产环节有序退出和转移疏解。依托“4+N”产业合作平台，引导和推动一般制造业龙头企业新增产能、非科技创新型企业向京外转移疏解，推进企业在京津冀全产业链布局。

　　控制高耗水农业生产功能发展。有序调减粮食生产面积，加快退出地下水严重超采区和重要水源保护区的粮食种植，有序调减畜禽养殖总量。

　　有序退出区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业。引导和推动区域性农副产品、基础原材料等大宗商品的仓储物流功能外迁。积极推进服装、小商品、建材等区域性批发市场加快向周边有较好集聚基础的地区集中疏解。2020年全市区域性批发市场调整疏解和业态升级取得明显成效，逐步实现关系城市运行和保障民生的蔬菜、粮油等农副产品批发市场经营方式转变和业态升级。

　　推动教育、医疗等部分社会公共服务功能疏解。把教育资源调整疏解与教育体制综合改革结合起来，推动部分市属高校本科教育、职业教育资源向外有序疏解，鼓励央属在京高校到外地合作办学。推动优质医疗卫生资源通过整体或部分搬迁、办分院、对口支援、共建共管等方式从城六区向外疏解和发展，促进医疗卫生资源均衡布局。

　　稳步疏解部分行政性、事业性服务机构。有序推动市属行政事业单位向市行政副中心转移。

　　三、强化政策支撑

　　统筹规划、政策、标准、管理、服务等措施，健全倒逼和激励机制，有序推出促进非首都功能疏解的改革举措和配套政策。

　　实施全域空间管控。划定城市增长边界和生态保护红线，统筹城乡建设和生态保护空间管控，集中建设区集约高效，限制建设区减地增绿，生态红线区严格管控，形成“两线三区”全域空间管控机制。

　　严控新增建设用地。实施减量化发展战略，严格控制城镇建设用地规模，加强存量建设用地盘活利用，促进集体建设用地减量和集约高效利用。2020年全市城乡建设用地控制在2800平方公里以内。分区域控制建设用地和建筑规模，严控城六区建设用地规模。

　　加强腾退空间管控。系统规划使用城六区非首都功能疏解腾退空间，主要用于服务保障首都核心功能、改善居民生活条件、加强生态环境建设、增加公共服务设施。研究提出疏解腾退空间的管理和使用方案，确保“人随事走”，坚决防止腾退空间非首都功能和人员再聚集。

　　健全市场化疏解导向机制。理顺市场要素价格形成机制，制定完善分区域、阶梯式、差别化的公共服务、资源性产品价格和收费政策。健全完善节能节地节水、环境、技术、安全等强制性标准。

　　完善支持和激励疏解政策。落实京津冀产业转移相关税收政策，加大财政资金支持力度，建立多元化投融资渠道，支持疏解单位转移和承载地建设。研究制定疏解项目的土地利用政策和有利于功能疏解的就业、社会保障等相关政策。

　　四、加强人口调控

　　综合运用经济、法律、行政手段，统筹利用市域与区域空间资源，严格控制人口规模，优化人口空间布局，为建设国际一流的和谐宜居之都创造良好的条件。

　　严格控制人口规模。以城六区人口减量为重点，坚决遏制人口过快增长，2020年常住人口控制在2300万人以内。提高生活性服务业品质，推进制造业生产过程的智能化，推动劳动密集型产业和劳动力同步转移，降低产业发展对人口增长的依赖。实施地下空间清理整治行动计划，严禁地下空间散租住人。严厉打击违法建设、违法生产、违法经营等行为，坚决压缩违法生产空间。

　　促进人口合理布局。严控城六区人口规模，通过非首都功能疏解、严格控制居住和产业用地规模等方式，逐步降低人口密度。推动城六区以外的平原地区有序承接疏解功能和人口，抓住产业空间布局调整的机遇，适度增加就业岗位，促进职住协调。保持山区人口基本稳定。

　　健全人口调控机制。强化人口调控工作责任制，坚持区政府和市有关部门“双控”机制，强化各级政府主体责任。完善户籍指标管理制度，严控户籍人口机械增长。制定实施与疏解非首都功能相适应的居住证制度。加快推进房屋租赁管理等立法，建立健全违法群租房综合治理长效机制，建立住宅出租规范化管理制度，推动老城直管公房管理体制改革。发挥市场机制作用，针对不同区域建立有利于人口调控的公共服务及资源性产品价格机制。

第三章　推进区域协调发展

　　推进区域协调发展是有序疏解非首都功能、治理“大城市病”的必然要求。要着眼优化提升首都核心功能，以功能分区引导发展方向，以布局优化提升发展质量，着力推动城市内部功能重组，推进城乡区域协调发展。

　　一、规划建设好市行政副中心

　　突出绿色、宜居、人文、智慧发展，注重创业就业与居住功能均衡，在通州高起点规划、高水平建设市行政副中心，突出行政办公职能，配套发展文化旅游、商务服务，确保到2017年市属行政事业单位部分迁入取得实质性进展，带动其他行政事业单位及公共服务功能转移，建设国际一流和谐宜居之都的示范区。

　　坚持把基础设施、水生态廊道和大尺度生态空间建设摆在优先位置，扩建通州中心主力水厂，建成广渠路二期、观音堂路等与中心城的联络通道，实施凉水河生态修复工程，在恢复延芳淀湿地公园的基础上加快建设北运河湿地公园。加快配置教育、医疗、文化、体育等公共服务设施，通过新建、集团化办学、一体化办学等方式引入优质义务教育资源，建设三甲综合医院，推动通州市民文化休闲活动中心等一批综合性公共文化设施建设。做好城市更新改造、功能疏解、城中村整治等工作，调整退出一般制造业、区域性批发市场、区域性物流业。加强与周边地区功能统筹，建立健全协同管控机制，避免无序建设和盲目开发。严格控制建设规模和开发强度，优化组团式布局，避免过多功能聚集。严格控制增长边界，实现与中心城和周边地区的有效生态隔离，避免集中连片。实施精细化、智能化的城市管理，全面提升副中心城市品质。

　　二、加快建设功能差异的新城

　　按照首都功能区域优化的整体要求，依据新城资源条件和发展基础，差异化定位新城功能，培育优势特色产业，建设功能清晰、分工合理、特色鲜明、协调发展的新城体系，打造首都功能新载体。

　　平原地区新城以承载首都功能为导向，坚持产城融合、职住匹配，加快建设基础设施和公共服务设施，全面提高服务水平，加强城市管理，提升首都功能、高端产业承载力，带动所在区域城市化和城乡一体化发展。依托中关村南部(房山)科技创新城、未来科技城、北京科技商务区(TBD)及良乡、沙河高教园区等重点科教园区，进一步集聚优质科研、创新和高教资源，建设科教新城，打造新兴产业前沿技术和智能制造创新聚集区，带动高技术制造业和战略性新兴产业发展。依托北京经济技术开发区、首都机场临空经济区、北京新机场临空经济区、中关村顺义园，发展战略性新兴产业、高端制造业和临空经济，进一步提升技术创新和优势产业发展水平。以北京新机场建设和南苑机场搬迁为契机，打通南中轴路，带动城市南部地区发展。

　　山区新城以提升城市服务功能为导向，完善基础设施和公共服务，建设环境优美、规模适度、宜居宜业的新城。依托怀柔雁栖湖生态发展示范区，打造国际会议会展活动重要承载区。抓住举办2022年冬奥会的重大机遇，带动以冰雪运动为主的户外体育活动发展，建设国际体育休闲新区。依托2019年世界园艺博览会园区，打造现代园艺产业聚集区。以举办2020年世界休闲大会为契机，发挥山区生态优势，建设生态旅游休闲区。

　　把新城作为未来城市发展的重点，建设更加完善的基础设施，建立更高效率的城市管理系统，配套更高水平的公共服务，科学配置生产、生活、生态空间，大力提升综合承载和服务能力。加快完善新城交通网络，强化中心城与新城的交通联络，为中心城功能、产业和人口疏解创造条件。合理配置教育医疗文化等基本公共服务，推动部分高校、医院等疏解项目落地。加快新城休闲公园和公共绿地建设，在具备条件的区域建设大尺度城市森林。

　　三、促进城乡一体化发展

　　抓住功能疏解和布局优化调整的历史机遇，以推动大兴农村集体经营性建设用地改革试点，房山、通州国家新型城镇化综合试点和平谷国家中小城市综合改革试点为契机，加强体制机制创新，统筹城市功能和发展要素配置，推动基础设施、公共服务和城市管理加快向农村覆盖，促进高端资源加快向郊区流动，推动城乡一体化发展继续走在全国前列。

　　显著改善城乡结合部地区面貌。按照“一绿建成、全面实现城市化，二绿建好、加快城乡一体化”的总体目标，推进城乡结合部地区改造建设，减人、减地、增绿、提质。坚决依法查处违法用地、违法建设和违法经营行为，退出低端产业，防止人口无序聚集。加强建设和居住规划，探索城镇集中建设区与周边城乡结合部改造捆绑实施政策，建立健全以基本规划实施单元进行区域统筹的机制。实施新增建设用地与现状低效用地盘活减量挂钩，严格控制开发强度，加快旧村和“工业大院”改造，推动集体建设用地集中集约利用。结合农业结构调整，增加绿化面积，优化绿地结构，提升绿化质量，发挥好绿化隔离地区的生态功能。坚持改造建设与服务管理并重，补强基础设施、延伸公共服务、改善居住条件、提升环境品质、加强基层治理，力争将城乡结合部建成布局合理、用地集约、产业高端、环境优美、配套设施完善、人口有序流动的绿色生态发展区域，让城乡结合部更加和谐。

　　打造功能性特色小城镇。增强小城镇服务城市、带动农村的功能，按照不同区位条件和资源环境禀赋，加强分类指导和特色发展。引导功能性项目、特色文化活动、品牌企业落户小城镇，促进教育、医疗、旅游休闲和农村服务业聚集发展，建设有特色的健康休闲镇、旅游度假镇、大学镇、基金镇、高端产业镇等功能性现代化小城镇。改革小城镇建设模式，与城镇化紧密对接，与“美丽乡村”建设协调推动，促进产业功能形成、发展与农民就业、生活方式转变有机衔接，将小城镇建设成为本地区的就业、居住和综合服务中心，形成生态、生活、生产有机融合的田园城市空间。

　　建设美丽乡村。加大农村投入力度，实施乡村路网、供水管网、污水管网、垃圾清运网、电网、互联网等“六网改造提升工程”，继续全面实施农民住宅抗震节能改造工程，健全完善农村基础设施运营管护机制，促进基础设施城乡统筹和基本公共服务均等化，推进城市服务管理向农村延伸，推动新型农村社区建设，在保留村庄特色和田园风貌的基础上，提升人居环境，改善农民生活，每年以不低于现有村庄15%的比例建成一批“北京美丽乡村”，建设一批特色景观旅游名村。支持民族乡村经济发展。2020年将郊区农村基本建成绿色低碳田园美、生态宜居村庄美、健康舒适生活美、和谐淳朴人文美的美丽乡村，让城市和乡村各美其美。

第三篇　建设绿色低碳生态家园

　　加快推进生态文明建设是落实首都城市战略定位、建设国际一流和谐宜居之都的必然要求，是广大市民的最大关切。“十三五”时期，要把生态文明的旗帜举得更高，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。加强京津冀生态保护协作，努力增加绿色生态空间和环境容量，以更大的决心、更严的要求、更高的标准治理环境污染，健全生态文明制度体系，加快建设资源节约型、环境友好型社会，努力把北京建设成为绿色低碳生态家园。

第一章　努力增加绿色生态空间

　　扩大生态空间、恢复退化生态系统是建设和谐宜居城市的重大任务。“十三五”时期，要坚持保护优先、恢复为主，着力保护和修复山、水、林、田、湖一体的自然生态系统，着力建设以绿为体、林水相依的绿色景观系统，着力构建生物多样性保护网络，增强生态服务功能，让市民更方便地亲近自然。

　　一、扩大森林绿地面积

　　围绕扩大林地面积和提高林分质量，积极完善大尺度城市森林体系，切实强化林木抚育管理，打造“山区绿屏、平原绿网、屏网相连、绿满京华”的城市森林格局，全市森林覆盖率达到44%，比“十二五”末提高2.4个百分点。

　　巩固山区绿色生态屏障。继续开展废弃矿山生态修复治理工作，实施20万亩宜林荒山绿化、100万亩低质生态公益林升级改造、100万亩封山育林，全市宜林荒山绿化全面完成。建设10条浅山休闲游憩景观带，提升山区森林休闲体验功能。

　　扩大平原地区森林空间。继续完善平原地区主要道路、河流两侧绿色生态廊道，力争实现绿不断线、景不断链。继续推进实施平原38万亩绿化任务。加大地下水严重超采区、重要水源保护区退耕还林力度，推动实施通州、大兴、房山等平原地区退耕还林工程，进一步完善平原地区城市森林格局，平原地区森林覆盖率达到30%以上，比“十二五”末提高5个百分点。

　　加强森林抚育。在继续努力扩大造林面积的同时，更加注重提升森林质量。重点实施300万亩中幼林抚育工程，增加森林生态效益和碳汇功能，促进森林资源实现可持续增长。建设覆盖城市、平原和山区的森林生态系统监测网络。

　　二、增加市民绿色休闲空间

　　进一步完善中心城—新城—乡镇三级休闲公园体系，扩大绿色休闲空间，拓展绿地服务功能，全市建成区人均公园绿地面积达到16.5平方米以上。

　　扩大公园绿地。重点加强城市西部地区绿化建设，大力推进市行政副中心公园绿地体系建设，着力打造“一绿郊野公园环—二绿郊野森林公园环—环京森林湿地公园环”。全面提升一道绿隔地区绿地品质，完善现有郊野公园设施和功能，新增20处郊野公园，建成完整的郊野公园环。构建二道绿隔地区郊野森林公园环，依托平原地区绿化成果，建设提升朝阳温榆河森林公园、丰台彩叶郊野公园、房山青龙湖森林公园、通州台湖森林公园、大兴青云店郊野公园、昌平沙河森林公园等一批大尺度郊野森林公园。建设环京森林湿地公园环，在城市南部地区，打造通州潮白河森林公园和东南郊湿地公园、大兴永定河森林公园等一批森林湿地公园。在城市北部地区，完善提升顺义潮白河生态湿地公园、昌平大杨山国家森林公园、怀柔喇叭沟门国家森林公园、密云穆家峪湿地公园、延庆松山国家森林公园等一批森林湿地公园。

　　增加城市公共绿地。充分利用非首都功能疏解腾退用地，在中心城新增一批小微绿地。积极推进城市立体绿化，见缝插绿，鼓励实施公共建筑屋顶绿化，推动建筑墙体和立交桥垂直绿化。大力推进北京新机场临空经济区、2022年冬奥会场馆区等区域绿化，形成一批景观优美、功能丰富的大尺度公共绿地。

　　建设景观宜人的绿色乡村。整体推进功能性小城镇绿地系统建设，打造一批花园式生态镇，为承接中心城功能疏解奠定良好的环境基础。突出乡土味道，实现村庄周围园林化、村内道路林荫化、河渠公路风景化、基本农田林网化。