森林防火重点区域总面积 64508.6 万公顷，占国土总面积
67.4%，基本涵盖了我国所有的天然林资源，是我国森林资源最
丰富、最集中的地区，林业用地面积达 29277.3 万公顷，占全国
林业用地面积 88.0%；有林地面积达 18831.1 万公顷，占全国有
林地面积 91.6%，是我国今后 10 年森林防火工作的重点。
21
四、重点建设任务
（一）预警监测系统建设
火险预警是预防工作的先导，林火监测是实现森林火灾“ 早
发现” 的关键环节。
目前，全国现有森林火险要素监测站 3245 个，可燃物因子
采集站 746 个，人工瞭望塔 9312 座，视频监控系统 3998 套，火
情瞭望覆盖率 68.1%。针对预警响应机制不完善、林火监测的精
度和时效性不高、瞭望存在盲区的现状，利用信息化技术和现代
高科技手段，加强新技术应用，创新预警模式，强化响应措施，
构建完善的森林火险预警响应体系；充分发挥卫星监测低成本、
广覆盖的特点，不断扩充星源，提高卫星监测时效和精度，建立
分级监测机制；在森林资源分布的重点地区、重点部位，加强视
频监控系统建设；适当新建和维修瞭望塔，发挥其在大面积林区
火情监测中的作用。通过综合利用“天基、空基、陆基”监测手
段， 共享卫星图像资源和信息， 建成集卫星遥感、高山瞭望、视
频监控、飞机巡航和地面巡护的立体林火预警监测系统，提升森
林火险预警、火情实时监测能力。
1、森林火险预警系统
在全国森林火险预警系统建设的基础上，统一开发基于多源
信息融合的森林火险预警模型及配套系统软件，建设全国预警平
台，完善预警响应机制，深化与气象部门的合作，推动全国森林
22
火险气象预测预报一体化建设；各省（自治区、直辖市）完善建
设森林火险预警平台，并负责运行维护和管理辖区内的监测站点。
在升级改造现有的火险要素监测站和可燃物因子采集站基础上，
新建 1500 个可同时测量气象因子和森林可燃物含水率的新型森
林火险综合监测站。
2、卫星林火监测系统
开拓卫星林火监测使用的星源，充分发挥资源卫星、环境卫
星、减灾卫星、高分卫星等其他高分辨卫星在林火监测中的应用，
提升对 FY3 业务星、美国 NPP 等新型卫星的应用能力， 充分依
托国家统筹建设的陆地、气象等卫星地面接收站网，鼓励和培育
社会运营公司采用 PPP 模式和市场化手段开展林火监测应用支
撑，建成国家森林防火卫星数据接收分析处理系统。
建立卫星林火监测分级处理机制，国家重点负责较大林火的
宏观监测和重大火灾的跟踪监测；省（自治区、直辖市）承担辖
区内的日常监测工作，及时、精确判读卫星热点，快速通知基层
核查，跟踪林火扑救动态，提高卫星遥感监测的作用。建设国家
主分发处理系统 1 套、 3 个分中心的数据上传系统，更新卫星林
火监测系统背景图层。
3、林火视频监控系统
充分利用现有铁塔、电力、网络等公共资源，采用先进的红
外探测技术、高清可见光视频技术、智能烟火识别技术，实现森
林火情 24 小时不间断探测和自动报警。在森林资源分布集中、
23
政治敏感性高、火源控制难度大等重点区域和重点部位建设视频
监控系统，增强新技术瞭望火情和及时发现火源的能力。其中在
森林集中连片、人工瞭望盲区较大的重点林区和部位主要布设监
测火情的视频监控系统，及时自动发现火情； 在人员活动、野外
用火、农事用火频繁的重点区域和部位主要布设监控火源视频监
控系统， 严格监管野外用火行为，减少人为火源引发森林火灾的
频度。经济条件较好的地区，视频监控系统可逐步向一般火险区
扩展。
本期规划在现有 3998 套视频监控系统的基础上， 新建视
频监控系统 5425 套，覆盖 30%森林火灾高危区和高风险区，并
利用互联网平台初步构建全国森林防火视频监控网络系统。
4、瞭望塔建设
充分发挥现有瞭望塔的瞭望监测功能， 对森林火灾高危区现
有瞭望塔升级改造，完善瞭望塔配套设施，改善瞭望塔工作生活
条件， 配备必要的瞭望监测、语音通信设备。完善大面积林区瞭
望监测网络， 在适宜人工瞭望监测的大面积林区新建瞭望塔，进
一步提高瞭望监测覆盖率。
根据一期规划完成情况，结合现有条件，合理布局新建瞭望
塔 850 座，并配备高倍望远镜、红外探测仪等 3026 架（套）；改
造大面积林区的老旧瞭望塔及配套设施 1482 座。
24
专栏 1 林火预警监测系统重点建设项目
1.森林火险预警系统建设项目：新建 1 个国家级预警管理平台、森林火险
预警模型和配套软件；新建 34 个省区级预警平台和 1500 个森林火险综合监测
站。
2.林火卫星监测建设项目：更新我国 FY3 系列、美国 NPP 系列、
EOS–MODIS 系列、 NOAA 系列卫星接收分析处理系统，建立全国林火监测卫
星资源数据共享分发平台，包括国家主分发处理系统、 3 个分中心的数据上传
系统。
3.重点区域林火视频监控系统建设项目：在森林火险高危区和高风险区选
择森林资源分布集中、政治敏感性高、火源控制难度大等重点区域和关键部位
新建 5425 套视频监控系统。
（二）森林防火通信和信息指挥系统建设
森林防火通信和信息指挥系统建设是提升森林防火综合指
挥调度能力的基础，是提升森林火灾防控能力、增强业务管理水
平的重要支撑和保障。
目前，全国共建设固定通信基站 4506 套，配备通信车 549
辆、卫星通信设备 810 套、短波超短波电台 9.6 万部，初步建立
了全国信息化指挥调度和业务管理系统。针对森林防火通信网络
覆盖不全、存在盲区和森林防火信息化程度不高、基础数据不完
善、信息共享能力不强、网络信息安全形势严峻的现状，重点加
强满足森林防火需求的信息感知、传送、处理、应用系统， 充分
引接共享相关单位的数据资源和协调使用社会通信资源，构建综
合通信系统、综合管控系统、综合指挥系统、综合保障系统的森
林防火信息化体系，全面提高基于信息系统的森林防火指挥管理
25
能力。
1、综合通信系统
在利用国家公共资源基础上，加强云计算、物联网、移动互
联网、大数据、应急通信等新兴技术应用，构建森林防火综合通
信系统，实现各类信息的及时传输，为森林防火信息化提供支撑。
按照《全国森林防火通信和信息指挥系统建设技术指南》，重点
加强以数字超短波通信为主的火场通信网络建设；以应用 VSAT
卫星和北斗卫星为主要内容的扑火指挥卫星通信网络建设；以综
合通信车为主要内容的机动通信系统建设；推动森林防火有线网、
无线网、卫星网的深度融合，实现基于全国统一信息网络的要素
整合、信息共享、功能扩展。
（ 1）有线综合网络
主要依托公共网络和电子政务网，建设国家至各省（自治区、
直辖市）、市、县（区、旗）森林防火基础骨干网络，实施两端
引接工程，建成集语音通信、视频调度、火险预警、图像监控、
数据传输等为一体的综合信息网，实现国家、省、市、县各级指
挥中心信息联通。
（ 2）火场通信网络
在森林火灾高危区和森林火灾高风险区组建或完善数字超
短波通信网，以解决防火通信“ 最后 1 公里” 联络问题， 即解决
大面积林区及偏远林区林场到护林员、扑火前指到扑火队长（员）
的通信联络， 构建覆盖重点大面积林区和偏远山区的森林防火数
26
字超短波通信兼容模拟超短波的通信专网，新建数字超短波固定
基站 1401 套、升级 1350 套，配置数字超短波基地台 2982 套、
背负台 3568 套、车载台 6268 套、语音网关 1959 套、手持台 9237
台。
（ 3）卫星通信网络建设
建设以 VSAT 卫星和北斗卫星通信系统为主，海事卫星和新
一代移动通信卫星为辅的卫星通信系统，配套视频图传系统，实
现重要火场音视频等信息实时传输。在国家森林防火指挥中心建
立卫星固定站，结合国家与各省级森林防火指挥中心间的地面链
路，形成星地结合、高效稳定的卫星通信网； 在各省级、重点地
级市建设卫星固定小站和配备卫星便携站及视频图传系统，在大
面积林区和偏远林区且公网覆盖率较低的县级单位配备卫星便
携站及视频图传系统；在县级以上森林防火机构配备 BGAN 系
统、海事卫星手持机等卫星电话终端；在各级森林防火指挥中心、
北方和南方航空护林总站建立北斗指挥机系统，各级防火部门、
专业队伍根据需要配备车载、机载北斗设备及北斗手持机。
根据现状并考虑需求，新建 VSAT 固定站 2 套、固定小站
117 套、便携站及视频图传系统 832 套，并租用配套的应急扑火
专用通道；配备 BGAN 系统 850 套、海事卫星电话 2061 套；建
立北斗指挥机系统 2064 套，配备北斗车载台（机载台） 4387 套
及北斗手持机 1.2 万套。
（ 4）机动通信系统建设
27
为满足扑救重特大森林火灾和重要敏感区域森林火灾的需
要，建设集超短波、短波、卫星等多种通信手段为一体的机动通
信系统，提升火场区域组网能力，搭建与各级指挥中心建立语音、
数据和图像等信息传输通道，保障信息畅通，满足扑火前指指挥
调度的需要。根据现状及县级行政单位所在地区公网薄弱的实际，
配置大型综合通信车 22 辆，中型综合通信车 119 辆，小型综合
通信车 345 辆。
2、综合管控系统
在充分利用公共云计算服务资源、现有基础设施设备和各类
信息资源的基础上，加强云计算、大数据、物联网、 3S 技术、
人工智能、移动互联网等新一代信息技术应用，构建以国家大数
据平台为中心、以省级大数据平台为节点的全国森林防火大数据
平台，实现数据资源的融合共享，推动大数据挖掘、分析、应用
和服务；建设森林防火管控平台，为森林防火数据信息和软硬件
运行维护提供支撑。
（ 1）数据中心
按照统一标准、共建共享、互联互通的原则，以高端、集约、
安全为目标，在充分利用国家基础地理信息系统和 “林地一张图”
等森林资源信息以及其他情报信息的基础上，应用新一代信息技
术，加强森林防火基础数据库及其管理系统建设，采集视频、图
像、数据等业务信息，构建全国统一的森林防火大数据平台。各
省（自治区、直辖市）在全国数据中心系统的基础上建设具有地
28
理信息、业务管理、辅助决策等个性化为主的应用软件系统 34
套，实现业务管理智能化、辅助决策科学化。
（ 2）管控平台
建设森林防火硬件、软件、数据一体化管控平台，对计算基
础设施、存储设备、管控设备、多媒体设备等硬件资源，公共服
务平台、通用业务软件、专业应用系统等软件资源，以及基础数
据和业务数据等信息资源进行统一管控，实现对资源配置的集中
管理和远程操作。
3、综合指挥系统
依托森林防火综合通信系统、全国大数据平台，充分利用内
外部基础信息、业务信息，建设覆盖多级指挥中心的综合指挥调
度平台，利用信息化手段提升森林防火监测指挥管理能力、促进
信息共享和资源整合，实现国家至各省（自治区、直辖市）、市、
县（区、旗）的指挥系统纵向贯通、横向协同，全面提升森林防
火信息化水平。
（ 1）指挥中心
紧密围绕提高基于信息系统的森林防火指挥调度能力，完善
各级指挥中心设施设备，强化与协同单位之间的连通共享，实现
“纵向贯通、横向互连、实时感知、精确指挥”的一体化指挥体
系。新建国家森林防火指挥中心 1 处，升级和完善国家森林防火
指挥中心设备。逐步更新省级、地级、县级森林防火指挥中心设
备 1002 套。
29
（ 2）应用系统
紧密围绕森林防火业务需求，建设包括基础信息管理、火场
态势研判、灭火方案制定、实时指挥调度、辅助智能决策等功能
的森林防火指挥应用系统，实现辅助决策科学化、指挥调度实时
化。
4、综合保障系统
为了确保森林防火信息化体系的正常运转，需建立可靠的综
合保障系统，提供信息安全保障、标准规范建设、运行维护保障、
产品测试认证等方面的支撑。
（ 1）安全保障体系
按照信息安全防护要求，建设覆盖森林防火信息系统各层次、
各方面、各过程的安全保障体系，对信息网络、数据资源、应用
系统采取信息安全策略、信息安全手段、信息安全保障措施，确
保信息系统和信息的可用性、完整性、机密性、可鉴别性和可追
溯性，提高信息安全应急响应能力。
（ 2）运维保障体系
依托专业运维团队，建立有效的运维支撑体系，对网络设备
和服务器设备进行维护，满足森林防火信息系统网络集约化、智
能化、高效化、远程化的运维需求，为森林防火信息化系统维护
提供支撑。
（ 3）标准规范体系
建立完整的森林防火信息化建设标准和规范，统一信息的定
30
义、格式和结构，统一技术产品标准，加强信息系统组件化开发
和软件重用，对项目的建设、开发、管理等各项活动进行管理和
控制，实现信息系统技术框架、接口定义的一致，提高系统间的
互联互通能力。
（ 4）测试认证体系
建设指挥、演练、通信、日常办公信息化相关的外购软硬件
产品和外购服务的测试认证环境和测试认证机制，内容包括测试
场、测试验证工具、模拟仿真工具、演示体验环境、训练培训中
心、测试认证管理制度等。建立完善的测试认证体系，能够确保
森林防火信息系统产品和服务的一致性。
专栏 2 森林防火通信和信息指挥系统重点建设项目
1．国家森林防火指挥中心建设项目：新建国家森林防火指挥中心 1 处、
全国森林防火数据中心及业务软件平台开发 1 套、应用系统 1 套、综合保障系
统 1 套。
2．国家森林防火有线综合骨干网及数据中心建设项目：建设国家至各省
和北方、南方航空护林总站森林防火指挥中心的基础网络，各省数据中心及森
林防火业务应用软件开发。包括森林防火数据分中心及业务软件 34 套、省级
应用系统 34 套、综合保障系统 34 套。
3．森林防火火场通信建设项目：在高危区和高风险区建设以超短波为主
森林防火火场通信网络，包括配置数字超短波固定基站 1401 套、升级 1350 套，
配置数字超短波背负台 3568 套、车载台 6268 套、基地台 2982 套、语音网关
1959 套、手持台 9237 台。
4．森林防火卫星通讯系统建设项目：在高危区和高风险区建设北斗指挥
机系统 2064 套，配备北斗车载台（机载台） 4387 套、北斗手持机 1.2 万部；
新建 VSAT 固定站 2 套、固定小站 117 套、便携站及视频图传系统 832 套。
（三）森林消防队伍能力建设
森林消防队伍是森林防火最基层的战斗实体，是扑救和处置
31
森林火灾的主要力量，是实现“打早、打小、打了”的重要保障。
目前，全国建有森林消防专业队 3264 支 11.3 万人，营房 60.8
万平方米， 人均仅 5.4 平方米；森林公安机构执法场所不规范，
缺乏火案勘查设备； 武警森林部队装备亟需更新完善。针对各类
消防队伍发展不平衡、基础设施落后、装备差和快速反应能力弱
等问题，紧紧围绕森林消防队伍的正规化和专业化建设，按照《森
林消防专业队伍建设标准》的要求， 组建布局均衡合理的全国森
林消防专业队伍， 提高基础设施、基本装备和人员装备水平，提
高森林公安队伍火案勘查执法能力及武警部队防火装备水平。重
点加强大型装备、以水灭火装备的机械化建设，实现森林消防专
业队伍装备机械化，提高队伍快速反应能力和扑救森林大火能力。
1、森林消防专业队设施设备建设
根据《森林消防专业队伍建设标准》，以县（市、区、旗、
局）、县级国有林业（林管）局及国有林场为单位组建专业队伍，
有条件的省（自治区、直辖市）、地级市根据实际需要组建直属
森林消防专业队伍。规划期内需新组建森林消防专业队伍 512 支，
每支森林消防专业队伍人数 25 人以上，规划期末实现重点区域
县级行政单位森林防火专业队伍配备率 100%。
（ 1） 推进森林消防专业队伍标准化建设
按照《森林消防专业队伍建设标准》，新建 512 支森林消防
专业队伍，对现有的 2522 支森林消防专业队伍按标准填平补齐，
实现森林消防专业队伍装备标准化。装备 3034 支风力灭火机械
32
化森林消防专业队伍，重点加强灭火机具、防火车辆等机械化装
备建设，提升专业队伍快速扑救火灾的战斗力。共需配备风力灭
火机、油锯、割灌机等基本灭火机具 6.5 万台（套、个），运兵
车、机具车、消防艇等防火车辆 0.6 万辆，队员安全防护装备和
野外生存装备 11.9 万套（个）。 新建专业队营房 25.6 万平方米，
改扩建 82.7 万平方米。
根据实际需要， 专业队伍营房可建成集营房、物资储备、信
息指挥、生活训练、临时停机坪等基础设施为一体的专业队综合
性基地。在林区腹地靠前驻防是提高专业队伍快速反应能力和确
保“ 首次扑救成功” 的有效措施，大面积林区可建设具备食宿条
件的森林防火外站和扑火前指指挥基地，为驻防专业队伍和扑火
指挥提供基本生活保障。新建扑火前指指挥基地 15 处。
（ 2）加强以水灭火设施设备建设
以水灭火具有拦截火头高效、扑灭明火迅速、清理火场彻底
等特点，是森林灭火手段的发展趋势。在森林火险高危区和高风
险区中具备开展以水灭火条件的地方，装备 1090 支以水灭火机
械化森林消防专业队伍，配备专业以水灭火装备，主要包括森林
消防水车、全地形森林消防泵浦车、机具车、接力水泵系统、移
动水池、高压细水雾灭火机、脉冲水枪等，提升专业队伍以水灭
火能力。规划期共配备以水灭火装备 25.1 万台（套、个、组）。
在充分利用自然水源的基础上，按照水车取水半径 5～10 公
里配套建设 13198 处以水灭火水源地，包括建设蓄水池、水井、
33
拦水坝等，为以水灭火提供保障。
（ 3）加强大型装备建设
现有森林消防专业队伍大型装备种类少、数量缺乏， 难以控
制较大森林火灾。根据森林消防专业队伍的建制规模、任务特点
和灭火环境，主要在森林火险高危区装备 150 支大型装备专业队
伍，配备全地形运兵车、履带式森林消防车、轮式森林消防车等
机械化灭火设备，挖掘式开带机、推土机等高效能开设林火隔离
带设备，以及配套的运输设备，充分发挥大型装备在森林火灾扑
救、阻隔带建设、基础设施建设、抗灾抢险等方面的作用。规划
期内共需配备大型装备 1016 辆（台）。其他高风险区，可根据实
际需要适当选配大型灭火装备。
（ 4）建设森林防火野外实训基地
为加强各级森林防火指挥人员、专业扑火队员专业化、系统
化培训，根据森林防火的区域性特点，在东北、华北、西北、西
南、华中和华南等重点林区各建立 1 处国家森林防火野外实训基
地。实训基地主要包括驻训营房、培训教室、训练场地以及演练
设施设备等。有条件的地区，可建立具有野外实战训练功能的训
练场地。
2、森林公安执法队伍装备建设
森林公安承担着宣传防火法律法规、打击野外违法用火行为、
组织查处森林火灾案件等职能。本期规划拟对全国森林公安机构
的执法场所进行规范化改造，以适应办案过程同步录音录像工作
34
需要；为全国无车和使用超期服役车辆的森林公安机构配备火灾
案件刑事勘察车；为全国省级以下（含省级）森林公安局和森林
公安派出所配备森林火灾等涉林案件现场勘察箱。
3、武警部队装备建设
（ 1）武警森林部队建设
武警森林部队是我国扑救森林火灾的国家队、专业队和突击
队，与地方防火有关部门建立了“联防、联训、联指、联战、联
保”等机制，防扑火作战能力不断提高。按照自主创新与借鉴吸
收国内外先进技术相结合，研制新装备与改造旧装备相结合，及
时补充各类扑火物资和装备，逐步完善信息化体系装备，购置直
升机航材和综合保障设备，逐年加大装备科研经费投入，建立具
有武警森林部队特色的装备体系，为加快促进森林部队战斗力生
成模式转变，全面提升遂行多样化任务能力提供有力的装备支撑，
实现武警森林部队防火装备综合集成、功能互补、系统配套，提
高基于信息系统的防火灭火能力。
（ 2）应急扑火队伍装备
为保障应急扑火队伍建设，履行支援扑火任务，组建武警部
队应急扑火队伍，配备个人安全防护装备、风力灭火机和风水灭
火机等基本灭火机具，共需配备个人防护装备 34.8 万套，灭火
机具 10.9 万台（套、个）。
35
专栏 3 森林消防队伍能力建设重点项目
1．森林火险重点区以水灭火设施设备建设项目：在森林火灾高危区、高风
险区的森林消防专业队伍中，装备 1090 支以水灭火森林消防专业队伍，配备接
力水泵等以水灭火装备 25.1 万台（套、组），以水灭火水源地 13198 处。
2．森林火灾高危区大型装备建设项目：在大小兴安岭、长白山完达山、横
断山脉森林防火重点火险区，装备 150 支大型装备机械化森林消防专业队伍，配
备大型装备 1016 台。
3．森林防火重点区森林消防专业队伍营房建设项目：对新组建的 512 支森
林消防专业队伍按标准建设营房，对森林火灾重点区现有的 2522 支森林消防专
业队伍按达标建设营房。总计建设营房 108.3 万平方米，其中新建专业队营房 25.6
万平方米，改扩建 82.7 万平方米。
4．国家森林防火野外实训基地建设项目：在东北、华北、西北、西南、华
中和华南重点林区各建立 1 处国家森林防火野外实训基地。
（四）森林航空消防能力建设
森林航空消防是扑救森林火灾的尖兵，是林区装备现代化的
重要内容，是森林防火的优先发展方向。
目前，全国现有 20 个全功能航站、 11 个依托航站，建设有
27 个林业机场。年租用飞机 80 架， 19 个省（自治区、直辖市）
开展航空护林工作。针对森林航空消防供需矛盾突出的问题，充
分利用国家开放低空和加快通用航空发展的契机，紧紧抓住航空
飞行费这一决定森林航空消防发展的“牛鼻子”，采用购买服务
方式，拓展通用航空服务森林防火的深度和广度，加强国产飞机
的应用，引进续航能力强、载量大的大中型飞机，实现重点区域
森林航空消防基本覆盖；合理布局航站，重点加强中心航站建设，
加强基础设施建设，延伸触角；引进无人机等新技术，加强培训，
提高森林航空消防机动灭火能力、火场侦查能力和综合保障能力；
36
推广以水灭火和化学灭火，实施机群灭火，加强地空配合，提高
灭火效率，实现森林航空消防的大发展、大跨越。
1、增加森林航空消防机源
针对适用于森林航空消防的机型和数量远远满足不了实际
需要的状况，通过加大中央财政补助飞行费的投入和政策扶持力
度，促进通用航空公司积极购置森林航空消防专用飞机，采取政
府购买服务的方式，在规划期内增加租用森林航空消防飞机 100
架。其中续航能力强、载量大、适合跨省区快速调动的国产固定
翼飞机 5 架，机动灵活的水陆两栖固定翼飞机 10 架，适合吊桶
灭火的大中型直升机 30 架，适宜高海拔的大中型直升机 25 架，
适宜巡护侦查的小型直升机 30 架。
2、加强航站建设，提高森林航空消防覆盖面
按照《森林航空消防工程建设标准》，完善升级现有航站，
合理布局新建航站，实现森林防火重点区域森林航空消防覆盖率
达到 90%以上。
（ 1）完善升级现有航站，全面提升航空消防效能
在进一步完善现有航站的基础上，改造升级 17 个机场，包
括 4 个林－Ι 型机场、 6 个林－Ⅱ型机场、 2 个林－Ⅲ型机场、 5
个林－直 Ι 型机场，全面增强森林航空消防综合实力。其中根河、
嫩江、伊春、加格达奇、敦化、宝鸡、阿尔泰、丽江、西昌和南
昌等航站，其航护范围大，辐射大小兴安岭、长白山、秦岭、横
断山脉、天山、阿尔泰、南岭等重点林区，具有中心航站的突出
37
地位，应重点加强建设。
（ 2）新建航站，拓展森林航空消防覆盖区域
充分利用通航、军航、民航等机场资源，合理布局，进一步
扩大森林航空护林覆盖面。新建全功能航站 25 个（含 25 个林业
机场： 2 个林－Ⅱ型机场、 6 个林－Ⅲ型机场、 17 个林－直Ⅰ型
机场），依托航站 5 个；在现有航站拓展建设 20 处林业机场（ 1
个林－Ⅱ型机场、 19 个林－直Ⅱ型机场）。森林航空护林业务范
围由现在的 19 个省（自治区、直辖市）拓展到全国 28 个省（自
治区、直辖市）。
（ 3）航站延伸能力建设
在森林火灾重点区域，配备森林航空消防移动保障系统，合
理布设野外停机坪，增强森林航空消防机动性、灵活性。实施航
空消防以水灭火地区，按照飞机取水水源地半径 30～50 公里配
套建设飞机灭火水源地 201 个。充分利用大型水源地，适当建设
水上飞机停靠码头，为水路两栖飞机提供着陆场所。在有条件的
航站配置航空灭火特勤中队，配备索降机降装备、便携式高效灭
火机械等专业装备和配套的基础设施、培训设施，构建“ 站队一
体化” 航空消防模式，充分发挥航空护林优势和航空灭火效能。
3、 火场侦察系统
以直升机、固定翼飞机和无人机为载体，加载激光红外光电
吊舱，利用卫星通信等信息传输技术建立火场侦察系统，实现飞
机与火场前指之间指挥调度、视频图像等信息的实时传输，确保
38
火场情况实时上报，指挥决策科学有效。
在北方和南方航空护林总站，选择适当机型改装两架森林防
火专用火场侦察和卫星通信专用飞机。
4、森林航空飞行调度管理系统
利用先进的通信和北斗导航定位等设备建设较为完善的航
空飞行调度管理系统，包括航护调度系统、航空管制系统、飞行
动态监控系统及飞行气象保障系统，实现航线适时动态管理和飞
机的动态监控，全面提升飞行安全和监管能力。进一步完善北方
和南方航空护林总站总调度室设施设备功能。
5、森林航空消防训练设施
建设和完善北方、南方航空护林总站森林航空消防训练基础
设施，开展森林航空消防调度指挥员、飞行观察员、机降扑火队
员等专业培训，进行森林航空消防机降、索降、吊桶、化灭、扑
火人员技能训练、火场自救训练、地空配合扑火等专业科目实战
演练，实现森林航空消防业务的标准化作业。
6、新技术推广应用
选择适宜型号的无人机，通过购买服务等方式，推进无人机
在火场侦察和航空巡护中的应用。引进机腹水箱、空中水炮、新
型吊篮、水囊等空中灭火先进设备，使用环保高效水系灭火剂，
提高森林航空消防科技含量。
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专栏 4 森林航空消防系统重点建设项目
1. 北方、南方航空护林总站基础设施建设项目：建设航空飞行调度管理系
统，更新改造总站调度室设施设备，建设火场侦察系统，新建森林航空消防训练
设施。北方总站续建搬迁工程。
2. 重点航站升级改造项目：对根河、嫩江、伊春、加格达奇、敦化、宝鸡、
阿尔泰、丽江、西昌和南昌等航站进行升级改造。包括场区工程，机场主体工程，
工作、生活和共用设施，专用设备等建设内容。
3. 新建航站建设项目： 新建全功能航站 25 个（含 25 个林业机场） 和依托
航站 5 个， 拓展建设 20 处林业机场，包括 1 个林－Ⅱ型机场 19 个林－直Ⅱ型机
场。
（五）林火阻隔系统建设
林火阻隔系统是防止火灾蔓延，控制重特大森林火灾发生的
治本措施，是森林火灾预防体系的基础工程。
目前，全国生物隔离带 36.4 万公里，密度 1.9 米/公顷，工程
阻隔带 33.7 万公里，密度 1.8 米/公顷。针对林火阻隔系统建设严
重滞后的问题，按照“ 因险设防、重点突出、全面规划、分步实
施” 的原则，在充分利用自然阻隔带的基础上，统筹规划林火阻
隔系统。重点在森林资源保护价值高、重要保护目标等部位以及
山脚田边地带建设，构建自然阻隔带、工程阻隔带和生物阻隔带
为一体的林火阻隔系统，力争规划期末实现重点林区林火阻隔网
密度达到 4.7 米/公顷。林火阻隔系统建设应按照《林火阻隔系统
建设标准》，根据防火区域的地形、气候、可燃物、火源、火行为、
耐火树种、交通条件、扑救能力、经济管理水平等因素建设安全、
经济、合理、适用的林火阻隔系统。北方林区适宜工程阻隔带和
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改造生物防火林带建设，南方林区适宜生物阻隔带建设。
根据现状与规划目标， 需新建林火阻隔系统 31.0 万公里，
其中工程阻隔带 14.3 万公里（生土带 5.3 万公里、防火线 9 万公
里），生物阻隔带 16.7 万公里（林内生物阻隔带 8.5 万公里、林
缘生物阻隔带 8.2 万公里）。在国境线森林防火区域新建边境防
火隔离带 3000 公里。
考虑阻隔系统投资大，根据需求与可能，在开展生物防火阻
隔带建设取得较大成效的重点森林防火区域，先行实施 45500 公
里生物阻隔带（含改造生物防火林带）建设，并纳入本规划投资。
专栏 5 林火阻隔系统重点建设项目
1．大别山森林防火重点区生物阻隔带建设项目：包括河南南部、安徽西南
部、湖北东北部等，新建生物防火林带 4500 公里。
2．武陵山森林防火重点区生物阻隔带建设项目：包括湖南西部、贵州部分、
湖北西南部、重庆南部等，新建生物防火林带 6500 公里。
3．武夷山森林防火重点区生物阻隔带建设项目：包括福建西北部、江西东
南部等，新建生物防火林带 7000 公里。
4．南岭森林防火重点区生物阻隔带建设项目：包括广东北部、广西东部、
湖南南部、江西南部等，新建生物防火林带 8500 公里。
5．大小兴安岭森林防火重点区改造生物防火林带建设项目：包括内蒙古、
黑龙江，改造生物防火林带 3500 公里。
（六）森林防火应急道路建设
防火应急道路是森林防火的重要基础设施，是扑火队伍和物
资迅速运达火场的重要通道，是实现森林火灾“ 打早、打小、打
了” 的重要保障。
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森林防火应急道路作为林区内部专用道路未纳入国家“ 通村、
通乡” 路网体系和相关建设规划。目前全国现有林区等级道路
21 万公里，简易路 26.3 万公里，集材废弃路 7.1 万公里，国有
林区路网密度仅为 1.8 米/公顷。针对森林防火应急道路密度低、
建设滞后、通行能力差等问题，重点考虑国有森工林业局、营林
局（场）、国有林场的道路建设。按照新建与改造相结合的原则，
通过打通林区内部断头路，升级改造集材废弃路和简易路，与林
区现有外部道路构建布局较为合理，结构较为完整的林区防火应
急道路网络，力争规划期末国有林区路网密度达到 3.1 米/公顷。
按照现有道路状况和规划目标，需新建和升级改造防火应急
道路 32.7 万公里，其中联通断头路 15.5 万公里，升级改造集材
废弃路和简易路 17.2 万公里。断头路按现有道路等级匹配联通，
升级改造道路主要按林Ⅲ级、林Ⅳ级修建。中央投资在《国有林
区防火应急道路建设方案》中解决，其他林区根据实际需要自行
修建。
考虑森林防火应急道路建设投资大，根据需求与可能，先将
东北、内蒙古、西北、西南重点国有林区 10320 公里建设任务纳
入本规划投资并先行实施，其中急需修建的断头路（水毁路）2120
公里、改造废弃路和简易路 8200 公里。随着经济形势持续向好，
经济实力不断增强，应根据《国有林区防火应急道路建设方案》确
定的任务，逐步加大防火应急道路的投入力度。
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专栏 6 森林防火应急道路重点建设项目
1．大小兴安岭森林防火重点区防火应急道路建设项目：包括黑龙江大兴安
岭、内蒙古大兴安岭、黑龙江森工，新建道路 1400 公里，改建 4600 公里。
2．长白山完达山森林防火重点区防火应急道路建设项目：包括吉林森工、
长白山森工，新建 300 公里，改建 1500 公里。
3．横断山脉森林防火重点区防火应急道路建设项目：包括云南、四川重点
国有林区，新建 250 公里，改建 400 公里。
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五、改革创新，建立健全森林防火长效机制
（一）建立健全防火责任机制
全面落实森林防火行政首长负责制。 地方各级党委、 政府应
当把森林防火工作放在生态文明建设的重要位置，按照《森林防
火条例》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》
等有关规定， 切实落实地方政府行政首长负责制， 把防火责任制
的落实情况和防火工作成效，纳入地方经济社会发展综合评价体
系。要严肃森林防火纪律，加大责任考核和问责力度， 不断建立
健全森林防火工作考核、责任追究机制。
全面落实部门分工责任制。 各级森林防火指挥部成员单位，
按照职责分工，各负其责，密切配合、通力协作，认真落实本级
森林防火指挥部赋予的森林防火工作职责；林业部门履行森林防
火监督和管理职责，加强监督管理，组织检查指导，督促工作落
实。
全面落实经营主体责任。 按照“谁经营，谁负责” 的原则，
森林、林木、林地经营单位和个人，承担经营范围内森林防火责
任。国有林业局、国有林场、国家公园、自然保护区、森林公园
和风景名胜区等森林防火重点单位，应当履行经营主体的森林防
火责任， 建立森林防火责任制，划定森林防火责任区，确定森林
防火责任人，并配备森林防火设施和设备，设置警示宣传标志，
做好本辖区森林防火工作。
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（二）建立健全森林消防队伍建设机制
加强森林消防队伍建设。 按照“ 形式多样化、指挥一体化、
管理规范化、装备标准化、训练常态化、用兵科学化” 的总体要
求，建立以森林消防专业队伍为主、森林消防半专业队伍和应急
扑火队为辅的森林消防队伍。地方各级政府应加强森林消防专业
队伍建设，探索利用购买服务方式鼓励、支持社会力量组建森林
消防队伍。有条件的地方，将森林消防专业队伍纳入公益类事业
单位管理，专业队员享受特繁工种和人身意外安全保险等待遇。
推行森林消防专业队伍认证和专业队员持证上岗制度，提高专业
化水平和灭火作战能力。
加强护林队伍建设。 充分用好国家相关政策，创新森林资源
管护机制，完善护林员聘用和绩效考核机制，明确管护区域，落
实管护责任，应用信息化技术提高对护林员的管理水平，充分发
挥护林员在森林防火中的作用，有效减少森林火灾发生。鼓励扶
持森林防火志愿者组织，利用户外登山人员、社会公益组织等群
体，积极做好森林防火的宣传、监督工作。
加强专业技术队伍建设。 加强森林防火专职指挥力量建设，
完善专业技术岗位设置，配备与当地森林防火任务和发展相适应
的专职技术人员。建立森林防火岗位培训体系，实行持证上岗。
探索建立以专业队伍为主体的森林防火国际救援队，组建森林防
火国际救援专家组。
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（三）建立健全经费保障机制
健全财政经费保障机制。 按照中央和地方事权划分的原则，
进一步理清各级政府承担的职责， 逐步完善森林防火经费保障机
制。 森林防火工作以地方为主，中央财政对跨区域的或边境的森
林防火，以及重、特大森林火灾的扑救工作，给予适当补助。按
照中央财政资金补助管理的规定，加大森林防火补贴力度，用于
预防和对突发性的重特大森林火灾扑救，包括开设边境森林防火
隔离带，购置扑救工具和器械、物资设备，租用飞机、汽车等交
通工具，飞行地面保障，森林消防队伍建设以及重点国有林区防
火道路建设等。依据《森林防火条例》的规定，地方各级政府应
将预防和扑救森林火灾经费纳入本级财政预算，保证森林防火工
作需要。研究制定森林防火经费保障标准，进一步健全森林防火
经费保障机制。
推进森林火灾保险政策。 结合集体林权制度改革，扩大森林
保险范围，鼓励通过保险形式转移森林火灾风险，提高林业防灾
减灾能力和灾后自我救助能力。对于发生的特大森林火灾，力争
纳入巨灾保险范畴。引导保险公司主动参与森林火灾预防，实现
“ 双赢” 和良性循环。
拓宽森林防火资金渠道。 鼓励林区旅游风景区、森林公园等
单位将门票收入提取一定比例用于该区域森林防火工作。鼓励森
林、林木、林地经营主体安排一定经费用于森林防火设施设备的
建设。鼓励公民、法人和其他社会组织为森林防火工作提供资金、
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捐赠物资和技术支持。
（四）建立健全科学防火管理机制
树立科学管火理念。 加强森林防火宣传， 完善宣传设施， 创
新宣传机制，丰富宣传手段，营造浓厚防火氛围，提高全民森林
防火意识。造林工程要统筹建设生物防火林带，对所有工程造林
和林区建设项目，研究建立森林消防评估、审批和验收制度，促
进森林防火与工程建设同步规划、同步设计、同步实施、同步验
收。加强森林抚育，及时清理林下可燃物，降低林区可燃物载量，
提高林分抗火阻火能力。积极探索农作物秸秆综合利用和农林废
弃物资源化利用，有条件的林区实施计划烧除可燃物，有效降低
森林火灾隐患。以殡葬改革为契机，科学引导群众文明祭扫，减
少因祭祀用火引发的森林火灾。