一、主要做法
（一）分类推进户籍制度改革。按照国家要求，合肥市立足本
地实际制定了户籍制度改革方案。2016 年 3 月 1 日起，开始实施《合
肥市关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，按照城镇不同类
型分类推进户籍制度改革。其中，将在主城区落户的条件放宽为在
城区有合法稳定就业连续满 2 年、合法稳定住所（含租赁）、参加
城镇社保满 1 年，年限的要求比过去降低了；全面放宽各县（市）、
建制镇落户限制，只要有合法稳定住所（含租赁）就可以落户。此
外，加快实施居住证制度，2014 年 12 月开始实施《合肥市居住证
管理办法》和《关于加强流动人口权益保障工作的通知》，保障农
业转移人口权益。
（二）保障农业转移人口随迁子女平等接受教育。一是从制度
上保证机会均等、一视同仁。2005、2006、2008 年，分别出台做好
农业转移人口子女教育的相关政策。2010 年，合肥市提出符合条件
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的农民工随迁子女义务教育阶段“五个百分之百”政策，即“百分
之百有学上，百分之百上公办学校，百分之百享受义务教育免费待
遇，百分之百同等标准录取省市示范高中，百分之百同等待遇录取
高中阶段就学”。二是从经费上保证生均经费平等。目前，随迁子
女在合肥接受义务教育，小学、初中的生均经费支出为 625 元、825
元，与本地学生完全一致，这部分教育经费都由合肥市承担。2011
年起，将随迁子女在合肥就读高中的生均经费提高到与本地学生同
等的 807 元；同时将随迁子女纳入免费中等职业教育招生范围，与
城镇户籍学生享受同等待遇。三是加大教育供给力度。2010—2015
年，实施义务教育“三大提升”工程，新建、改扩建中小学 106 所、
幼儿园 235 所，极大提升了全市义务教育阶段的学生吸纳能力。按
照属地管理的原则解决农业转移人口随迁子女义务教育问题，
2016 年全面取消定点学校，市区所有学校均无条件接收随迁子女，
真正实现了教育均等化。
（三）健全社会保障体系。一是建立统一的城乡居民养老保险
制度和城乡居民医疗保险制度。2015 年 5 月，合肥市出台《关于进
一步完善城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，明确提出县（市）
区城乡居民养老保险政策的“五个统一”：即缴费标准统一、基础
养老金标准统一、政府给参保人员的补贴标准统一、对缴费困难群
体的代缴保费标准统一、丧葬补助金标准统一，从制度上保证了城
乡居民的养老保险标准完全一致，城乡居民根据自己的能力自主选
择参保档次。二是建立农业转移人口医疗、养老保险转移接续体系。
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合肥市明确提出城乡居民养老保险可以与城镇职工养老保险相互
转移接续，个人帐户金额一次性全部划转，由居民根据实际情况自
主选择。三是完善灵活就业人员保险制度。在城镇从事个体经营或
灵活就业的农业转移人口，不受户籍限制，允许其以个体身份在户
籍所在地参加城镇职工养老保险，与城镇职工一样享受医疗、工伤、
失业等政策待遇。四是促进公共卫生服务均等化。合肥市将城乡居
民全部纳入基本公共卫生服务范围，并将在辖区内居住 6 个月以上
的流动人口一并纳入服务范围，为其提供与城市居民同等的基本公
共卫生服务。2015 年每万人流动已婚育龄妇女的免费手术例数已经
达到 264 例，比 2010 年提高了 4.7 倍。此外，合肥市财政每年为流
动儿童预防接种补助 50 万元。
（四）加强外来人口住房保障。一是加大保障房建设力度。截
止到 2016 年，已经开工建设各类保障性住房 32.03 万套（户），其
中公共租赁住房（含廉租房）12 万套。在农民工集中的开发区、产
业园区集中建设宿舍型或单元型小户型公共租赁住房。根据市房管
局在主城区和工业园区的摸底情况来看，两个区域内符合住房保障
的农业转移人口基本可以做到应保尽保。二是降低农民工保障房申
请门槛。2015 年 10 月，合肥市出台《关于印发非市本级财政投资
建设公共租赁住房管理暂行办法的通知》，明确提出将在城镇稳定
就业的外来务工人员纳入住房保障范围。2016 年 7 月，合肥市出台
《关于加强公共租赁住房分配和运营管理的通知》，提出到 2020 年
实现城镇基本住房保障常住人口全覆盖。
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二、主要成效
（一）城镇化率快速提高。近年来，合肥市人口呈现快速增长
的特征，2015 年合肥市常住人口比 2010 年增长了 33.3 万，平均每
年增长 6.67 万人，其中，市区常住人口比 2010 年增长了 74 万，平
均每年增长 14.8 万人。特别是新落户政策实施以后，吸引落户的人
数明显增加。截至 2016 年 7 月，合肥市已落户 4 万多人，比去年
同期增长了 28.7%。
（二）城镇公共服务水平不断提高。加快推动基本公共服务均
等化，通过实施居住证制度向未落户的农业转移人口提供就业、子
女就近入学、申请保障房、参加城镇职工社保等 16 项公共服务和
社会事务，并不断提高服务水平。其中，将子女教育入学问题作为
重点任务来抓，近几年，在合肥市接受义务教育的外来人口子女稳
步增长。截至 2015 年，合肥市农业转移人口随迁子女义务教育阶
段学校在校生达 10.82 万人，约占全市城区在校生总数的 34%。
（三）推动实现产城融合发展。在落户、保障房、社保等政策
的鼓励引导下，很多外出打工的农民工从长三角等地回来就业创业，
比如合肥下辖的长丰县 2015 年农业转移人口中有 61%在合肥本地
实现就业。合肥市返乡创业 1.76 万农民工，创办各类企业 1.44 万
个，平均每 1.22 人就创办一家企业。企业用工的稳定为承接产业转
移提供了良好的基础，合肥市吸引了一大批家电企业，目前已成为
全国新兴的家电产业基地。2015 年电视机、太阳能电池、汽车产量
分别同比增长 210%、98.1%和 34.8%。2015 年，合肥市第二产业增
16
加值增长 10.6%，高出全省平均水平 2.1 个百分点。
（四）有效地拉动经济增长。据测算，2015 年合肥市城镇居民
与农村居民人均消费支出比约为 2.03:1。每落户一名农业转移人口，
每年约增加消费支出 10170 元。人口落户还将带来城镇基础设施、
公共服务设施等方面的投资需求。此外，大量流入的非落户人口也
带来了巨大的投资和消费潜力，2015 年合肥市社会消费品零售总额、
固定资产投资分别增长 12%和 15.4%。新型城镇化的加速推进为经
济发展注入了持续动力，2015 年合肥地区生产总值增长 10.5%，比
全省平均水平高出 1.8 个百分点，增速居全国各城市前列。
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山东省威海市推进农业转移人口市民化案例
威海市现辖环翠区、文登区、荣成市和乳山市，48 个建制镇。
常住人口 280.5 万人，户籍人口 254.7 万人。近年来，威海市坚持
以人的城镇化为核心，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等
化，加快实施居住证制度，健全常住人口市民化激励机制，逐步实
现义务教育、就业创业、社会保障、基本医疗、住房保障等基本公
共服务覆盖市域常住人口。
一、主要做法
经过多年的改革发展，威海经济发展基础较好，区域发展相对
均衡，产业优势较为明显，人口集聚度较高，是山东省工业化、城
镇化、农业现代化发展水平较高的区域。从 1987 年成立地级市到
现在，GDP 年均增长 17.3%，2015 年突破 3000 亿元；一般公共预
算收入年均递增 19.8%，2015 年达到 249.75 亿元。全市人均 GDP、
城镇居民人均可支配收入、农民人均可支配收入分别居山东省第 2
位、第 4 位、第 2 位。在较高的发展起点上，威海市适应全域城市
化的要求，坚持以“同城同待遇”为目标，对户籍制度和公共服务
等方面问题做出制度安排，通过降低落户门槛解决一部分，通过实
施居住证覆盖一部分，不断提升所有市民的公共服务水平。
（一）持续降低户口迁移门槛。2004 年威海在全市范围内取消
了“农业户口”和“非农业户口”的性质划分，按照常住地登记户
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口原则，统一登记为威海市居民户口，实现了户口“一元化”管理。
2010 年进一步放宽了本地农民落户条件，取消了住房面积、房产金
额等条件限制。2013 年出台了《威海市居民户口迁移管理暂行办法》，
实行了分类明确的户口迁移政策，在威海中心城区、县级市市区、
重点区域及建制镇实施不同的户口迁移政策，防止在中心城区过度
聚集，为农村转移人口有序落户城镇打通阶梯式政策通道。2015 年
10 月《威海市居民户口迁移管理办法》正式实施，新办法进一步放
宽了有合法稳定住所、合法稳定职业的市外人员的落户条件，取消
了购房面积和金额限制。2014 年以来，市外人口落户 42224 人，约
占落户人员总数的 30%。
（二）全面实施居住证制度。2012 年以来，围绕“全域城市化、
市域一体化”战略，威海大力推进城乡基本公共服务均等化。2015
年为把全域城市化、市域一体化推向高层次、高水平，针对外来人
口，以居住证为载体，通过持续增加居住证绑定权益，解决不愿落
户和不满足落户条件人群的基本公共服务问题。目前，除向居住证
持有人提供国家规定的义务教育、基本公共卫生和计划生育、基本
公共就业等服务以外，还提供住房保障、社会保障、社会救助、创
业等 4 大项服务。在住房保障方面，外来务工人员可持证件参加公
开摇号配租，申请公共租赁住房。在社会保障方面，将年满 18 周
岁持证的非本市户籍城乡灵活就业居民，纳入居民基本医疗参保范
围，鼓励灵活就业人员通过档案托管等方式参加职工基本医疗保险。
在社会救助方面，将本市户籍困难居民和农业转移人口全部纳入社
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会救助保障范围，符合条件的外来务工人员可以在居住地申请最低
生活保障。在创业方面，8000 万元创业带动就业扶持资金等各项创
业补贴和 1 亿元的创业担保贷款等扶持政策覆盖全市常住人口，符
合条件的城乡创业者均可同等享受。2016 年上半年，新办理居住证
1.85 万张。
（三）健全人口市民化激励机制。2016 年，威海市出台了《关
于建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的意见》，通
过进城农民工随迁子女接受义务教育奖励资金，支持流入地政府承
担起提供义务教育服务的责任，完善落实符合条件的随迁子女在流
入地享受普惠性学前教育和中等职业教育免费政策，义务教育和职
业教育中涉及学生政策的转移支付，按在校生数及相关标准核定。
在安排就业创业专项资金时，将城镇常住人口和城镇新增就业人口
作为重点分配因素。将农业转移人口纳入城镇社会保障体系，实施
统一规范的城乡社会保障制度。在制定城镇保障性安居工程任务规
划和年度计划时，考虑农业转移人口市民化因素。分配其他转移支
付时，加大对吸纳农业转移人口较多区市的扶持力度。
二、主要成效
通过近年来一系列政策措施的实施，以户籍制度改革为切入点
的公共服务均等化工作持续深入，全域城市化、市域一体化发展质
量持续提升，工作成效开始显现。
（一）城镇化发展水平快速提升。2015 年以来实现农业转移人
口市民化 11.9 万人，户籍人口城镇化率提高 4.4 个百分点。到 2015
20
年末，全市常住人口城镇化率达到 63.16%，户籍人口城镇化率达到
56.02%，实现了常住人口和户籍人口城镇化率的同步提升，城镇化
质量指数稳居全省设区城市前两名。
（二）公共服务承载力持续增强。通过持续推进基本公共服务
均等化，倒逼公共服务体系建设，先后出台了《关于市域农村居民
进城住房保障工作的意见》《关于进一步加强创业就业工作推进全
域城市化市域一体化发展的意见》《关于加快推进社会保险全覆盖
工作的通知》《关于进一步建立和完善新型社会救助体系的实施意
见》等一系列配套文件。2015 年教育、社会保障和就业、医疗卫生
与计划生育、住房保障等预算支出分别增长了 17.2%、8.0%、20.9%、
30.7%。充分考虑农业转移人口市民化因素，超前规划了重点区域
中小学布局及学校规模，为所有外来务工人员子女建立了学籍档案。
加强就业创业扶持，开办“点餐”式专题培训 2842 期，培训农业
转移人口劳动力 7.1 万人，发放创业补贴 1218.59 万元，担保贷款
7.57亿元。在全国率先完成了“人社公共服务一体化信息便民工程”，
改革经验被山东省委、省政府和人力资源社会保障部推广。
（三）基本公共服务初步实现全域均衡。目前，义务教育、就
业创业、社会保障、基本医疗、住房保障、社会救助等基本公共服
务基本覆盖了市域常住人口，全体居民享受到更顺畅、便捷的公共
服务。创新创业氛围进一步浓厚，城镇失业人员、农民工、新成长
劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率达到 95%以上。社会保障
体系不断完善，全市城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和
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生育保险实现应保尽保，居民基本养老保险实现了城乡全覆盖，居
民基本医疗保险实现了市域全覆盖。医疗卫生服务水平进一步提高，
人均卫生资源、主要健康指标持续保持全省领先，实现了生育保险
城乡全覆盖和生育费用“零负担”。全市范围内实现了无差别、均
等化的义务教育，农民工随迁子女接受义务教育比例达到 100%，
所辖区市全部创建为国家“义务教育发展基本均衡县（市、区）”。
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浙江省德清县推进农业转移人口市民化案例
德清县是浙江省唯一的城乡体制改革试点县。为打破城乡二元
结构，推动城乡一体化发展，2012 年 6 月，德清县在全省率先启动
户籍制度改革，并以此为突破口，按照“保权留利、赋权增利”的
思路不断完善农村产权制度，提升基本公共服务水平，推动农业转
移人口市民化。2015 年德清县城市化率达到 65%，人均 GDP 达到
9.13 万元，城乡居民收入比 1.71:1，以城乡统筹融合发展为特色的
新型城镇化进程全面加快。
一、主要做法
德清县坚持以“人的城镇化”为核心，以“农村利益可保留、
城镇利益可享受”为基本原则，剥离依附在户口性质上的城乡福利
待遇差别政策，深化农村产权制度改革，促进城乡要素平等交换、
自由流动。
（一）以迁徙自由为目标，破除农村居民进城落户政策障碍。
一是统一城乡户口登记制度，取消农业户口、非农业户口以及由此
派生的自理口粮户口、蓝印户口等各种户口性质划分，统一登记为
“浙江居民户口”，打破城乡人口的身份差异标识，促进城乡人口
身份平等。二是完善城乡户口迁移制度，根据产业发展和城镇人口
集聚等需要，制定《德清县户口迁移暂行规定》，分类明确有合法
稳定住所人员、引进人才等七类人员落户条件，基本实现农村居民
23
进城镇落户“零门槛”。三是健全流动人口管理制度，制定《德清
县新居民居住证申领及相关配套政策暂行规定》，对暂不具备落户
条件或不愿落户的新居民实施居住证制度，建立与社会贡献、技术
职称等挂钩的新居民积分管理机制，结合当地公共资源承载能力，
向新居民提供教育、住房保障等优质公共服务梯度供给。
（二）以依法确权为前提，解除农村居民进城落户心理顾虑。
按照“先确权、再户改”的改革思路，对农村土地（林地）承包经
营权、宅基地用益物权、集体资产股权、农田水利设施所有权等进
行全面确权，进一步明晰农村产权关系，保障进城落户农村居民合
法权益，彻底打消农民进城的后顾之忧。目前，全县共发放农村土
地承包经营权证 79793 本、山林承包经营权证 31737 本；宅基地确
权发证 97913 宗，农房测绘 81882 户；全县 160 个村（居）经济合
作社共核实村集体总资产 18.32 亿元、净资产 7.2 亿元，确定股东
30.01 万人，发放股权证书 9.07 万本；农田水利设施确权颁证 2274
本，实现县域全覆盖。
（三）以充分活权为关键，推动农村生产方式转变。建立县、
镇（街道）、村、农户四级联动的农村综合产权流转交易平台，制
定农村综合产权流转交易管理办法等政策 19 项，实行交易规则、
鉴证程序、服务标准等“六统一”的管理模式，推动农村土地、山
林、水域等资源要素的高效顺畅流转，促进农业规模经营，提高农
业现代化水平。目前平台交易农村产权品种已达 10 类，入场交易
农户 4.8 万户。发展美丽经济，盘活旧农房、旧厂房等农村闲置资
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产，培育了以裸心谷等“洋家乐”为代表的 350 多家中高端低碳民
宿新业态，让农村居民成为新型生产、创业的主体。结合省金融创
新示范县建设，共推出农村综合产权抵押贷款产品 19 项，发放了
全国第一单集体经营性建设用地使用权抵押贷款，累计发放农村综
合产权抵押贷款 8.73 亿元，为 3005 户农户创业致富提供了资金支
持。
（四）以逐步同权为核心，消除城乡福利待遇差异。坚持“就
高不就低”的原则，每年新增财政投入约 3000 万元，对附着在城
乡户籍性质背后的 33 项差异政策中的 32 项实行城乡并轨，并明确
今后出台政策将不再与户籍性质挂钩。推动基本公共服务向新居民
延伸，以居住证制度为载体，提供分级、分层次的社会保障和公共
服务等待遇，共涉及 13 大类 43 项，进一步解决新居民在医疗卫生、
子女教育、劳动就业等方面的实际困难。以“多规合一”试点为契
机，推动城乡规划建设“一盘棋”，全面实施城乡供水、供气、公
交、垃圾和污水处理“五个一体化”工程，补齐农村基础设施建设
和管理运行短板，在全国率先实施“一把扫帚扫到底”模式，城乡
垃圾收集覆盖率和生活垃圾无害处理率均达到 100%，“一根管子接
到底”的农村生活污水治理模式实现全县农户全覆盖，在首次农村
人居环境普查评价中位居全国第一。