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国家发展改革委办公厅关于印发新型城镇化系列

典型经验（农业转移人口市民化案例）的通知

发改办规划[2016]2659号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

　　推进农业转移人口市民化，是推进新型城镇化建设的首要任务，是扩大内需、改善民生的重要举措，是我国实现现代化必须解决的重大问题。2016年9月，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。10月份，我委在湖北省襄阳市召开推进农业转移人口市民化工作座谈会，部分省市做了交流发言。现结合国家新型城镇化综合试点评估情况，选取部分进展较为显著的地区进行案例汇编并印发，供各地交流借鉴。

　　

国家发展改革委办公厅

2016年12月9日

附件
新型城镇化系列典型经验之一 农业转移人口市民化案例
国家发展改革委
2016 年 12 月

目 录
福建省晋江市推进农业转移人口市民化案例......................................1
重庆市推进农业转移人口市民化案例..................................................6
安徽省合肥市推进农业转移人口市民化案例....................................12
山东省威海市推进农业转移人口市民化案例....................................17
浙江省德清县推进农业转移人口市民化案例....................................22
湖北省宜城市推进农业转移人口市民化案例....................................26
湖北省仙桃市推进农业转移人口市民化案例....................................32
广东省东莞市推进农业转移人口市民化案例....................................36
河北省石家庄市推进农业转移人口市民化案例............................... 43
广东省惠州市推进农业转移人口市民化案例....................................47
甘肃省金昌市推进农业转移人口市民化案例....................................52
辽宁省大连市推进农业转移人口市民化案例....................................56
四川省泸州市推进农业转移人口市民化案例....................................60
河南省洛阳市推进农业转移人口市民化案例....................................66
广西壮族自治区柳州市推进农业转移人口市民化案例................... 70

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福建省晋江市推进农业转移人口市民化案例
百万外来人口汇聚晋江，成为晋江工业化、城镇化、现代化建
设的主力军。让这些外来建设者融入晋江、扎根晋江，既是晋江新
型城镇化要解决的最核心问题，也是晋江一直以来努力探索突破的
重点领域。近年来，晋江举全市之力，围绕“以人为本”和“外来
人口市民化”，始终坚持“同城同待遇、保障全覆盖”的基本理念，
深化户籍制度改革，不断丰富居住证制度市民化待遇内涵，提高外
来人口基本公共服务均等化水平。
一、主要做法
（一）深化户籍制度改革。“双管齐下”解决外来人口的户籍
落户、户籍福利问题，让人“进得来、落得下”。一是放开人口落
户限制，让外来人口成为晋江“新市民”。出台《流动人口落户管
理实施意见》，实行“无房也可落户”、“先落户后管理”政策，在
村（社区）、规模以上企业设立集体户，并实施计生、综治单列管
理，开辟绿色通道，摒弃村（社区）证明等不必要的中间环节，“零
阻碍”接受流动人口落户申请、“最直接”办理流动人口落户业务，
同时将原需10个工作日的办理时限压缩至5个工作日，让外来人口
“落户无门槛，转入无障碍”。二是率先实行“居住证”制度，让
外来人口成为“新晋江人”。2011年就率先在福建省实施流动人口
居住证管理制度，并在此后根据外来人口的实际需求，不断优化完
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善居住证制度，拓展居住证服务内涵。只要年满16周岁、拟在晋江
居住1个月以上，就可以就地在“市、镇、村、企”四级62个流动
人口服务管理站（所）申领办理居住证，享受社会保险、医疗互助、
义务教育等30项市民化待遇。
（二）强化公共服务供给。全方位解决外来人口的就业、住房、
社保和公共服务等问题，让外来人口在晋江安居乐业。一是提供就
业保障。通过提供免费就业创业培训、免费就业对接服务等举措帮
助外来人口“找工作”，通过维护外来人口合法工作权益，让外来
人口“安心工作”。在薪资保障方面，建立健全工资支付监控网络，
投入1000万在全省率先设立企业欠薪保障调剂金，筹集1.6亿作为建
筑领域员工保证金，并建立欠薪举报奖励等制度，不让一名务工人
员因恶意欠薪领不到工资；在维权保障方面，将劳动争议调解组织
贯穿市、镇、村、企四级，健全劳动争议预防、调解、处理体系，
不让一名务工人员维不了权，全市383家大中型企业已设立劳动争
议调解委员会。二是提供住房保障。从廉租房、公租房、经济适用
房、企业员工宿舍、安置房和人才房等6方面构筑多元化外来人口
住房保障体系，让外来人口“有房住”。特别是安置房方面，通过
设立交易服务平台，实行“直接落户、就近入学、低额计税”等鼓
励措施，探索外来人口同等享受购房按揭贷款的办法，创造条件让
外来人口购买安置房，安居下来。三是提供社会保障和公共服务。
不仅让外来人口平等享受证照办理、生殖保健、急难救助、计划生
育、公共卫生等基本公共服务，还赋予外来人口平等参加各项社会
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保险、职工医疗互助、新型农村合作医疗的社保待遇。同时，积极
探索新农合异地结报工作，在保持外来人口户籍所在地新农合政策
补偿标准、管理审核权限、基金运转方式等不变的基础上提供异地
结报服务。此外，修订流动人口积分优待办法，在保留原有每年1000
个公办学校起始学位、1000个安置房购房（或自行购房补助）资格
优待的基础上，修订相关实施细则，进一步完善积分优待信息管理
系统。
（三）推动流动人口更好融入城市。从情感融入和文化融合入
手，在工作、生活和政治待遇等方面，增强“新晋江人”的认同感
和归属感。一是融入企业。以创建“和谐企业”为载体，发动非公
企业党群组织配合党政部门加强企业文化建设、流动人口管理、社
保办理、慈善救助、矛盾化解和员工权益保障，让员工从内心真正
融入企业。二是融入社区。率先在全省成立市级流动人口服务管理
专门机构，在镇、村建设流动人口服务管理所（站），在规模以上
企业设立流动人口综合服务中心，形成市、镇、村、企业“四位一
体”的外来人口服务管理网络，为外来人口提供就业、子女就学、
咨询办事等“一条龙”服务。三是融入学校。将全市公办学校向外
来人口子女“零门槛”开放，规定“同类别（务工子女）无差别登
记”、“电脑派位”、“统筹调剂”等政策，赋予外来人口子女享受与
晋江本地学生一样的就学升学权益。
二、主要成效
（一）城镇化水平显著提高。晋江市自2011年试行居住证和落
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户管理制度以来，常住人口逐年增长，2015年常住人口比2011年增
长了19.5万，年均增长4.9万，常住人口城镇化率由2011年的59.96%
提升至2015年的64.2%。2016年以来，晋江市新增7723名流动人口
办理落户，新办理居住证445255张，延期签注186355张。四年来累
计已有28467人转入落户，办理居住证250多万张。
（二）外来人口公共服务得到保障。2015—2016年度晋江市申
请参加积分排名的“新市民”达44000多名，通过积分高低轮候选
择享受公办学校学位、安置房购房资格等特殊政策。目前，已累计
向外来人口提供保障性住房3836套、占全市配售配租总数的59.8%。
教育方面，做出“不让一名务工人员子女失去接受义务教育的机会”
等公开承诺，目前外地学生达21.44万、占全市在校生的比例达
58.86%，且94.1%以上就读公办学校，实现了外来人口子女免费接
受12年教育（含普高和中等职业教育）全覆盖。在参加城镇职工养
老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险的人员中，外来职工参保
比例已分别占73%、62%、73%、65%和73%。外来人口新农合异地
结报服务点拓展到重庆垫江、丰都、安徽颖泉、江西石城、福建漳
浦等地。
（三）推动产城融合发展。晋江市充分发挥产业作为吸纳城镇
就业和容纳城镇人口重要经济基础的作用，持续推动产业“增量提
质”，促进人口聚集，带动城市繁荣。2015年，培育了7个超百亿产
业集群，690家超亿元企业，孕育8大专业市场，3大文化创意园区，
1个金融聚集区和一大批高端商业综合体，催生一些新型业态，支
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撑带动了第二、三产业加快跃升，2015年地区生产总值同比增长
8.6%，完成二产增加值1077.9亿元、同比增长8.3%，完成三产增加
值523.49亿元、同比增长9.5%；社会消费品零售总额、固定资产投
资分别增长12.6%、18.3%。晋江市通过更新城市面貌、提升城市品
位，引进来、留下了一大批产业高端人才，并进一步带动产能、税
源、总部、财富、人气的回归，三年来有232家企业总部、销售中
心回归，回归税源20多亿元，晋江龙头企业的员工返厂率达95%以
上。
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重庆市推进农业转移人口市民化案例
重庆是中西部地区唯一的直辖市，幅员面积 8.24 万平方公里，
辖 38 个区县。2015 年，全市户籍人口 3372 万人，常住人口 3017
万人，户籍人口和常住人口城镇化率分别达到 44.6%和 60.9%，均
高于全国 5 个百分点左右。
一、主要做法
重庆市推进农业转移人口市民化坚持“产业跟着功能走、人口
跟着产业走、建设用地等要素跟着产业和人口走、公共服务跟着功
能和人口走”的思路，主要思考和解决好三个问题：一是人往哪里
去的问题，二是人进城后的保障问题，三是如何在土地、财政等方
面形成良好的制度安排促进农业转移人口市民化的问题。
（一）明确重点区域，解决人往哪里去的问题
全面实施五大功能区域发展战略，优化城镇化空间格局。将市
域范围划分为五大功能区域，其中都市功能核心区、都市功能拓展
区、城市发展新区共同构成重庆大都市区，推动人口和产业集聚，
成为国家中心城市、成渝城市群的核心载体；渝东北生态涵养发展
区和渝东南生态保护发展区坚持“面上保护、点上开发”，推动人
口有序减载，促进城镇化特色发展。着力推动渝东北生态涵养发展
区、渝东南生态保护发展区人口向城市发展新区、都市功能拓展区
转移。促进人口合理分布，使产业发展、城乡结构与资源环境相协
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调，实现全市资源利用最优化、整体功能最大化的战略目标。
（二）从城市、农村两方面着力，解决农民进城后的保障问题
一是强化城市发展支撑。推动产城融合，强化新型城镇化发展
支撑。科学配置资金、建设用地等资源要素，同步完善配套公共服
务设施，新增发展一批大型聚居区，促进以产兴城、产城互动。坚
持就业前提，差别化引导落户，在重庆市户籍制度改革第一阶段，
在主城区工作五年以上、区县城工作三年以上，具有合法稳定住所
才可落户。当前，重庆市立足都市功能拓展区“新增城市人口宜居
区”的定位，在都市功能拓展区将务工经商年限放宽到 3 年，在城
市发展新区放宽到 2 年。
二是切实维护进城落户居民权益。农业转移人口一旦落户城镇，
平等享有城市居民应有的福利待遇。建立统筹城乡社会保障机制，
实现社会保障制度全覆盖和五大社会保险的市级统筹、城乡居民养
老保险和合作医疗保险一体化、农民工养老保险和城镇职工养老保
险待遇统一，实现跨区域、跨险种的衔接。落实平等教育待遇，坚
持“两为主”（以输入地政府管理为主，以公办全日制中小学为主）、
“两纳入”（纳入区域教育发展规划，纳入教育经费保障范围）原
则，妥善安排流动人口随迁子女接受义务教育。探索保障性住房建
设管理模式，公租房在全国率先打破城乡、地域和户籍限制，将进
城稳定就业的农民工和转户居民纳入保障范围。
三是维护好农业转移人口在农村的原有权益。坚持落户居民自
主处置农村权益。进城落户居民在退出农村土地前，可继续保留与
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农民身份相关的 35 项待遇。坚持依法、自愿、有偿原则，允许进
城落户居民依法处置宅基地和承包地。对进城落户农民工退出的宅
基地，可通过“地票”制度实现财产收益。探索试点农村宅基地、
林地、承包地、集体财产和收益分配权“四权”退出机制，积极推
进农村产权抵押融资等试点，增加进城落户居民财产性收益。
（三）建立三个机制，解决制度安排促进人的转移问题
一是建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。出台
《关于改革和完善市对区县转移支付制度的意见》（渝府发〔2016〕
10 号）。对人口集聚地以常住人口作为测算基础，并充分考虑其因
承接转移人口在公共服务领域所增加的成本；对人口输出地则以户
籍人口作为测算基础，确保两个生态发展区相关转移支付规模不减、
保障更优；将城镇化率变动情况作为激励因素纳入转移支付测算，
激励区县推进人口梯度转移。
二是建立“人地挂钩”规划计划管理机制。出台“人地挂钩”
土地规划计划管理办法，初步建立城镇建设用地增加规模同吸纳农
业转移人口落户数量挂钩机制。综合考虑各区县功能区定位、规划
剩余空间及土地利用情况，以区县年度吸纳转移人口落户数量为依
据，差异化配置城镇建设用地规划空间指标。通过“人地挂钩”，
城市发展新区 12 个区县补充配置了 2013—2015 年人地挂钩规划指
标 7 平方公里。坚持动态管理，以 2016—2020 年为规划期，总体
按“年初安排、年度核算、期末结算”进行管理。年初根据区县申
请，以市国土、发改、公安、统计等部门审核的吸纳转移落户人口
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数量进行预安排，年末以实际吸纳转移人口核算，不足部分下年度
追加，多余部分结转下年使用并相应核减。统筹衔接相关政策。坚
持“建设用地跟着产业和人口走”的原则，融合发挥好“人地挂钩”
和地票两种调剂功能，对“人地挂钩”增加城镇建设用地规模后，
仍然不能满足用地需求的区县和城乡规模突破规划目标的区县，可
通过使用地票空间功能解决发展空间需要。此外，建立完善了人力
资源数据库和分区县（自治县）的年度人口台账，并积极搭建企业
对口招工平台，落实定向招工补助政策，促进人口有序转移。
三是建立农业转移人口市民化成本合理分担机制。针对成本分
担多主体、长周期的特点，形成政府、用工企业、个人三方分担机
制。政府配套的基础设施和公共设施投入约占 30%，企业补足社保
缺口约占 40%，转户居民自担 30%。城市基础设施和基本公共服务
投入由政府承担；养老、医疗等社会保险成本，新增缴费部分由企
业承担，农民则承担个人缴费部分；退出宅基地、承包地等所需成
本，可通过地票交易、流转等市场方式实现资金平衡。并且大部分
改革成本并不需要一次性即期支付，而是一个长周期平衡过程。
二、主要成效
重庆市以推动户籍制度改革为抓手，推动城乡统筹发展，农业
转移人口落户城镇成效明显，有力推动了城镇化、工业化的发展，
促进了社会公平和谐。
一是大量农民转户进城，促进了区域、城乡结构优化。总量结
构：已落户的 436.6 万人中，农民工及其家属 360 万人，占 82.7%，
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体现了绝对主体地位。区域分布结构：随着重庆市五大功能区域发
展战略实施，近两年新增落户居民中，70%以上落户在都市功能拓
展区和城市发展新区，2016 年 1—10 月，全市新增进城落户 16.2
万人，其中在都市功能核心区、拓展区和城市发展新区落户的占比
提高到 78%，体现了“人口跟着产业走”的战略导向。年龄结构：
16 岁至 60 岁的转户人员达 291 万人，占 66.6%，总体上以劳动年
龄阶段农民工及其新生代为主体，较好地满足了城镇化及产业发展
需要。
二是落户居民同权同待遇，促进了社会公平和谐。进城落户居
民和城市原居民同等享有就业、养老、医疗、住房、教育以及就业
帮扶、创业资助等各种待遇，同权同体系同待遇。截至去年底，全
市各类养老保险参保率达到 86.2%，医疗保险参保率 93.7%，进城
落户居民和农民工公租房配租比达 48.1%。特别是一大批留守儿童
和空巢老人随农民工进入城市，彻底解决了农民工家庭城乡分离、
两地分居状态，促进了社会和谐稳定。
三是直接拉动生活消费，增强了经济发展动力。据统计，重庆
市城乡消费差距人均每年约 1 万元，农业转移人口进城落户，每年
直接增加生活消费的同时，拉动了公共服务、购房需求等投资，增
强经济发展内生动力，促进了自主协调发展。农业转移人口进城落
户，也稳定劳动力资源供给，避免了沿海地区劳动力“钟摆式”流
动，改善和促进了生产力，客观上也促进了招商引资，推动了各类
产业稳定发展。
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四是打破城乡资源流动壁垒，促进了城乡要素合理流动。通过
“地票”交易，大量闲置废弃宅基地被复垦为耕地，而且地票价款
净收益全部反哺“三农”，既为城市建设用地增加拓展了空间，又
坚守了耕地保护的红线，增加了农民财产性收入，实现城市反哺农
村发展。进城落户居民还可以通过农村产权抵押融资、承包地和林
地流转，获得财产性收益，客观上也促进了农村土地适度规模化经
营。
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安徽省合肥市推进农业转移人口市民化案例
安徽作为中部地区省份，人口流出现象突出。根据全国第六次
人口普查，安徽十年流出人口 960 万人，居全国首位。作为省会的
合肥市围绕提高城镇化质量效益，深化改革、积极探索，走出了一
条中部地区城市就近吸纳集聚人口的有效路径。2015 年，合肥市区
净流入人口达到 124.3 万。