一、发展基础和形势
（一）国际形势
随着国际社会对保障能源安全、保护生态环境、应对气
候变化等问题日益重视，加快开发利用可再生能源已成为世
界各国的普遍共识和一致行动，国际可再生能源发展呈现出
以下几个趋势：
一是可再生能源已成为全球能源转型及实现应对气候
变化目标的重大战略举措。全球能源转型的基本趋势是实现
化石能源体系向低碳能源体系的转变，最终进入以可再生能
源为主的可持续能源时代。为此，许多国家提出了以发展可
再生能源为核心内容的能源转型战略，联合国政府间气候变
化专家委员会(IPCC)、国际能源署(IEA)和国际可再生能源署
(IRENA)等机构的报告均指出，可再生能源是实现应对气候
变化目标的重要措施。90%以上的联合国气候变化《巴黎协
定》签约国都设定了可再生能源发展目标。欧盟以及美国、
日本、英国等发达国家都把发展可再生能源作为温室气体减
排的重要措施。
二是可再生能源已在一些国家发挥重要替代作用。近年
来，欧美等国每年 60%以上的新增发电装机来自可再生能
源。2015 年，全球可再生能源发电新增装机容量首次超过常
规能源发电装机容量，表明全球电力系统建设正在发生结构
性转变。特别是德国等国家可再生能源已逐步成为主流能
源，并成为这些国家能源转型、低碳发展的重要组成部分。
美国可再生能源占全部发电量的比重也逐年提高，印度、巴
西、南非以及沙特等国家也都在大力建设可再生能源发电项
目。
三是可再生能源的经济性已得到显著提升。随着可再生
能源技术的进步及应用规模的扩大，可再生能源发电的成本
显著降低。风电设备和光伏组件价格近五年分别下降了约
20%和 60%。南美、非洲和中东一些国家的风电、光伏项目
招标电价与传统化石能源发电相比已具备竞争力，美国风电
长期购电协议价格已与化石能源发电达到同等水平，德国新
增的新能源电力已经基本实现与传统能源平价，可再生能源
发电的补贴强度持续下降，经济竞争能力明显增强。
四是可再生能源已成为全球具有战略性的新兴产业。许
多国家都将可再生能源作为新一代能源技术的战略制高点
和经济发展的重要新领域，投入大量资金支持可再生能源技
术研发和产业发展。可再生能源产业的国际竞争加剧，围绕
相关技术和产品的国际贸易摩擦不断增多。可再生能源已成
为国际竞争的重要新领域，是许多国家新一代制造技术的代
表性产业。
（二）国内形势
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1、发展基础
“十二五”期间，我国可再生能源产业开始全面规模化发
展，进入了大范围增量替代和区域性存量替代的发展阶段。
一是可再生能源在推动能源结构调整方面的作用不断
增强。2015 年，我国商品化可再生能源利用量为 4.36 亿吨
标准煤，占一次能源消费总量的 10.1%；如将太阳能热利用
等非商品化可再生能源考虑在内，全部可再生能源年利用量
达到 5.0 亿吨标准煤；计入核电的贡献，全部非化石能源利
用量占到一次能源消费总量 12%，比 2010 年提高 2.6 个百分
点。到 2015 年底，全国水电装机为 3.2 亿千瓦，风电、光伏
并网装机分别为 1.29 亿千瓦、4318 万千瓦，太阳能热利用
面积超过 4.0 亿平方米，应用规模都位居全球首位。全部可
再生能源发电量 1.38 万亿千瓦时，约占全社会用电量的
25%，其中非水可再生能源发电量占 5%。生物质能继续向多
元化发展，各类生物质能年利用量约 3500 万吨标准煤。
二是可再生能源技术装备水平显著提升。随着开发利用
规模逐步扩大，我国已逐步从可再生能源利用大国向可再生
能源技术产业强国迈进。我国已具备成熟的大型水电设计、
施工和管理运行能力，自主制造投运了单机容量 80 万千瓦
的混流式水轮发电机组，掌握了 500 米级水头、35 万千瓦级
抽水蓄能机组成套设备制造技术。风电制造业集中度显著提
高，整机制造企业由“十二五”初期的 80 多家逐步减少至 20
多家。风电技术水平明显提升，关键零部件基本国产化，5-6
兆瓦大型风电设备已经试运行，特别是低风速风电技术取得
突破性进展，并广泛应用于中东部和南方地区。光伏电池技
术创新能力大幅提升，创造了晶硅等新型电池技术转换效率
的世界纪录。建立了具有国际竞争力的光伏发电全产业链，
突破了多晶硅生产技术封锁，多晶硅产量已占全球总产量的
40%左右，光伏组件产量达到全球总产量的 70%左右。技术
进步及生产规模扩大使“十二五”时期光伏组件价格下降了
60%以上，显著提高了光伏发电的经济性。各类生物质能、
地热能、海洋能和可再生能源配套储能技术也有了长足进
步。
三是可再生能源发展支持政策体系逐步完善。“十二五” 期间，我国陆续出台了光伏发电、垃圾焚烧发电、海上风电
电价政策，并根据技术进步和成本下降情况适时调整了陆上
风电和光伏发电上网电价，明确了分布式光伏发电补贴政
策，公布了太阳能热发电示范电站电价，完善了可再生能源
发电并网管理体系。根据《可再生能源法》要求，结合行业
发展需要三次调整了可再生能源电价附加征收标准，扩大了
支持可再生能源发展的资金规模，完善了资金征收和发放管
理流程。建立完善了可再生能源标准体系，产品检测和认证
能力不断增强，可再生能源设备质量稳步提高，有效促进了
各类可再生能源发展。
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专栏 1 “十二五”期末可再生能源主要发展指标
内 容 2010 年
“十二五” 预期目标
2015 年
年均增长
（%）
一、发电
1、水电（万千瓦） 21,606 29,000 31954 8.1%
2、并网风电（万千瓦） 3,100 10,000 12,900 33.0%
3、光伏发电（万千瓦） 80 2100 4318 122.0%
4、各类生物质发电（万千瓦） 550 1300 1030 13.4%
二、供气
沼气（亿立方米） 140 220 190 6.3%
三、供热
1、太阳能热水器（万平方米） 16,800 40,000 44,000 21.2%
2、地热等（万吨标准煤/年） 460 1500 460 0.0%
四、燃料
1、生物成型燃料（万吨） 0 1000 800
2、燃料乙醇（万吨） 180 400 210 3.1%
3、生物柴油（万吨） 50 100 80 9.9%
总利用量（万吨标准煤/年） 28,600 47,800 51,248 12.4%
2、面临的形势与挑战
随着可再生能源技术进步和产业化步伐的加快，我国可
再生能源已具备规模化开发应用的产业基础，展现出良好的
发展前景，但也面临着体制机制方面的明显制约，主要表现
在：
一是现有的电力运行机制不适应可再生能源规模化发
展需要。以传统能源为主的电力系统尚不能完全满足风电、
光伏发电等波动性可再生能源的并网运行要求。电力市场机
制与价格机制不够完善，电力系统的灵活性未能充分发挥，
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可再生能源与其它电源协调发展的技术管理体系尚未建立，
可再生能源发电大规模并网仍存在技术障碍，可再生能源电
力的全额保障性收购政策难以有效落实，弃水、弃风、弃光
现象严重。
二是可再生能源对政策的依赖度较高。目前，风电、太
阳能发电、生物质能发电等的发电成本相对于传统化石能源
仍偏高，度电补贴强度较高，补贴资金缺口较大，仍需要通
过促进技术进步和建立良好的市场竞争机制进一步降低发
电成本。可再生能源整体对政策扶持的依赖度较高，受政策
调整的影响较大，可再生能源产业的可持续发展受到限制。
此外，全国碳排放市场尚未建立，目前的能源价格和税收制
度尚不能反映各类能源的生态环境成本，没有为可再生能源
发展建立公平的市场竞争环境。
三是可再生能源未能得到有效利用。虽然可再生能源装
机特别是新能源发电装机逐年快速增长，但是各市场主体在
可再生能源利用方面的责任和义务不明确，利用效率不高，
“重建设、轻利用”的情况较为突出，供给与需求不平衡、
不协调，致使可再生能源可持续发展的潜力未能充分挖掘，
可再生能源占一次能源消费的比重与先进国家相比仍较低。 二、指导思想和基本原则
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中
全会精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，
遵循能源发展“四个革命、一个合作”的战略方向，坚持清
洁低碳、安全高效的发展方针，顺应全球能源转型大趋势，
完善促进可再生能源产业发展的政策体系，统筹各类可再生
能源协调发展，切实缓解弃水弃风弃光问题，加快推动可再
生能源分布式应用，大幅增加可再生能源在能源生产和消费
中的比重，加速对化石能源的替代，在规模化发展中加速技
术进步和产业升级，促进可再生能源布局优化和提质增效，
加快推动我国能源体系向清洁低碳模式转变。
（二）基本原则
1、坚持目标管控，促进结构优化。把扩大可再生能源
的利用规模、提高可再生能源在能源消费中的比重作为各地
区能源发展的重要约束性指标，形成优先开发利用可再生能
源的能源发展共识，积极推动各类可再生能源多元发展。
2、坚持市场主导，完善政策机制。充分发挥市场配置
资源的决定性作用，鼓励以竞争性方式配置资源，加快成本
降低，实施强制性的市场份额及可再生能源电力绿色证书制
度，逐步减少新能源发电的补贴强度，落实可再生能源发电
全额保障性收购制度，提升可再生能源电力消纳水平。
3、坚持创新引领，推动转型升级。把加快技术进步和
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提高产业创新能力作为引导可再生能源发展的主要方向，通
过严格可再生能源产品市场准入标准，促进先进技术进入市
场，完善和升级产业链，逐步建立良性竞争市场，淘汰落后
产能，不断提高可再生能源的经济性和市场竞争力。
4、坚持扩大交流，促进国际合作。积极参与国际政策
对话和技术交流，充分利用国际、国内市场和资源，吸引全
球技术、资金、开发经验等优势资源，鼓励企业由单纯设备
出口或投资项目转向国际化综合服务，积极参与全球能源治
理和产业资源整合。 三、发展目标
为实现 2020、2030 年非化石能源占一次能源消费比重
分别达到 15%、20%的能源发展战略目标，进一步促进可再
生能源开发利用，加快对化石能源的替代进程，改善可再生
能源经济性，提出主要指标如下：
1、可再生能源总量指标。到 2020 年，全部可再生能源
年利用量 7.3 亿吨标准煤。其中，商品化可再生能源利用量
5.8 亿吨标准煤。
2、可再生能源发电指标。到 2020 年，全部可再生能源
发电装机 6.8 亿千瓦，发电量 1.9 万亿千瓦时，占全部发电
量的 27%。
3、可再生能源供热和燃料利用指标。到 2020 年，各类
可再生能源供热和民用燃料总计约替代化石能源 1.5 亿吨标
准煤。
4、可再生能源经济性指标。到 2020 年，风电项目电价
可与当地燃煤发电同平台竞争，光伏项目电价可与电网销售
电价相当。
5、可再生能源并网运行和消纳指标。结合电力市场化
改革，到 2020 年，基本解决水电弃水问题，限电地区的风
电、太阳能发电年度利用小时数全面达到全额保障性收购的
要求。
6、可再生能源指标考核约束机制指标。建立各省（自
治区、直辖市）一次能源消费总量中可再生能源比重及全社
会用电量中消纳可再生能源电力比重的指标管理体系。到
2020 年，各发电企业的非水电可再生能源发电量与燃煤发电
量的比重应显著提高。
专栏 2 2020 年可再生能源开发利用主要指标
内容
利用规模 年产能量 折标煤
数量 单位 数量 单位 万吨/年
一、发电 67,500
万千瓦
19,045
亿千瓦时
56,188
1、水电（不含抽水蓄能） 34,000 12,500 36,875
2、并网风电 21000 4,200 12,390
3、光伏发电 10500 1,245 3,673
4、太阳能热发电 500 200 590
5、生物质发电 1,500 900 2,660
二、生物天然气 80 亿立方米 960
三、供热
万 m2
15,100
1、太阳能热水器 80,000 9,600
2、地热能热利用 160,000 4,000
3、生物质能供热（万吨） 1,500
注：商品化可再生能源包含发电、生物天然气和燃料三类。 四、主要任务
“十三五”时期，要通过不断完善可再生能源扶持政策，
创新可再生能源发展方式和优化发展布局，加快促进可再生
能源技术进步和成本降低，进一步扩大可再生能源应用规
模，提高可再生能源在能源消费中的比重，推动我国能源结
构优化升级。
（一）积极稳妥发展水电
积极推进水电发展理念创新，坚持开发与保护、建设与
管理并重，不断完善水能资源评价，加快推进水电规划研究
论证，统筹水电开发进度与电力市场发展，以西南地区主要
河流为重点，积极有序推进大型水电基地建设，合理优化控
制中小流域开发，确保水电有序建设、有效消纳。统筹规划，
合理布局，加快抽水蓄能电站建设。
1、积极推进大型水电基地建设。在做好环境保护、移民
安置工作和统筹电力市场的基础上，继续做好金沙江中下游、
雅砻江、大渡河等水电基地建设工作；适应能源转型发展需
要，优化开发黄河上游水电基地。到 2020 年，基本建成长江
四、生物液体燃料 680
1、生物燃料乙醇 400 万吨 380
2、生物柴油 200 万吨 300
可再生能源合计 72,928
商品化可再生能源合计 57,828
上游、黄河上游、乌江、南盘江红水河、雅砻江、大渡河六
大水电基地，总规模超过 1 亿千瓦。积极推进金沙江上游等
水电基地开发，着力打造藏东南“西电东送”接续基地。“十三
五”期间，新增投产常规水电 4000 万千瓦，新开工常规水电
6000 万千瓦。
加快推进雅砻江两河口、大渡河双江口等调节性能好的
控制性水库建设，加快金沙江中游龙头水库研究论证，积极
推进龙盘水电站建设，提高流域水电质量和开发效益。统筹
协调水电开发和电网建设，加快推动配套送出工程建设，完
善水电市场消纳协调机制，促进水能资源跨区优化配置，着
力解决水电弃水问题。