全国农村经济发展“十三五”规划

三、强化重点区域综合治理

（一）围绕“三大战略”实施山水林田湖综合治理。坚持保护

优先、自然恢复为主，因地制宜、多措并举，增强京津冀、长江

经济带等重点区域生态系统稳定性。促进京津冀协同发展生态建

设率先突破，加强京津保地区营造林、“六河五湖”等重要河湖生

态治理与修复，共建坝上高原生态防护区、燕山－太行山生态涵

养区，着力扩大区域环境容量和生态空间。将修复长江生态环境、

打造长江绿色生态廊道作为推进长江经济带发展的首要任务，强

化自然湿地保护恢复及濒危野生动植物抢救性保护，大力实施长

江经济带森林提升重大工程和湿地修复重大工程，着力增强全流

域生态承载力和服务功能，使母亲河永葆生机活力。服务“一带

”

一路重大战略，积极推进国家生态安全屏障建设，加强与有关

国家在生物多样性保护、防沙治沙、应对气候变化、跨界河流等

领域合作，为全球生态安全做出新贡献。

（二）继续开展重点区域综合治理工程。在黄土高原、京津

风沙源区、岩溶石漠化区、西藏、青海三江源、三峡库区、祁连

山、川西藏区等重点区域开展综合治理，协调推进工程措施、生

物措施和农艺措施，大力实施林草植被保护与恢复、退耕还林还

草、退牧还草、水资源合理配置、水土流失治理、草食畜牧业和

后续产业发展、易地扶贫搬迁、农村能源建设等工程，逐步遏制

生态退化趋势。

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专栏7 生态系统保护与修复重大工程

（一）国土绿化行动

开展大规模植树增绿活动，集中连片建设森林，加强三北、沿海、长江和珠

江流域等防护林体系建设，加快国家储备林及用材林基地建设，推进退化防护林

修复，建设大尺度绿色生态保护空间和连接各生态空间的绿色廊道，形成国土绿

化网络。

（二）天然林资源保护

将天然林和可以培育成为天然林的未成林封育地、疏林地、灌木林地等全部

划入天然林保护范围，对难以自然更新的林地通过人工造林恢复森林植被。

（三）新一轮退耕退牧还林还草

25 15 25

实施度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地－度坡耕地退耕还

林还草。扩大退牧还草范围，合理布局草原围栏和退化草原补播改良，恢复天然

草原生态和生物多样性。开展毒害草、黑土滩和农牧交错带已垦草原治理。

（四）农牧交错带已垦草原治理

大力推广多年生优良牧草品种及其旱作栽培技术，在农牧交错带已垦撂荒草

原区建设多年生旱作人工牧草地1750 万亩，植被覆盖率达到90%以上。

（五）湿地保护与恢复

加强长江、黄河沿线等重点区域自然湿地保护，对过度利用、遭受破坏或其

他原因导致功能降低、生物多样性减少的湿地，进行综合治理，适度开展湿地可

持续利用示范，保障全国湿地面积不低于8亿亩。

（六）野生动植物保护及自然保护区建设

保护和改善大熊猫、朱鹮、虎、豹、亚洲象、兰科、农作物近缘野生植物等

珍稀濒危野生动植物栖息地，扩展拯救繁育和野化放归。加强野外生存繁衍困难

的极小种群和极度濒危物种拯救。强化自然保护区建设和管理。

（七）防沙治沙和水土流失综合治理

实施北方防沙带、黄土高原区、东北黑土区、西南岩溶区等重点区域水土流

失综合防治，加强坡耕地综合治理、侵蚀沟整治和生态清洁小流域建设。新增水

土流失治理面积27 万平方公里。

（八）生态保护及支撑体系

建设森林防火基础设施，推广先进实用防扑火设备和技术，启动重点地区森

林防火应急道路建设试点。强化林业有害生物防控。加强林木种质资源调查收集

与保存利用，建设原地保存、异地保存、设施保存相结合的国家林木种质资源保

护体系。

（九）水生态治理与保护

加强水生态保护，系统整治江河流域，因地制宜恢复江河湖库水系连通，推

进重点区域、流域水土流失防治和水污染治理，改善水生态环境。加强地下水超

采区综合治理，逐步压减地下水超采量。

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第八章全面深化农村改革激发农村发展活力

不断完善和巩固农村基本经济制度，深化农村集体产权、农

业支持保护制度、农村金融等改革，着力破除城乡一体化的体制

障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障。

一、加快农村集体产权制度改革

（一）深化农村土地承包经营制度改革。稳定农村土地承包

关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活经营权，完善“三

权”分置办法。基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥

善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在有条件的地

方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。稳定完善草原承包经

营制度，规范草原承包行为和管理方式。引导农村集体所有的荒

山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。

（二）稳妥推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、

宅基地制度改革试点。缩小征地范围，规范土地征收程序，建立

兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人

收益，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。加快推进

房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。允

许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有建设

用地享有同等权利，赋予出让、租赁、入股权能，完善入市交易

规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。保障农户

宅基地的用益物权和住房财产权，改革农民住宅用地取得方式，

探索农民住房保障新机制，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿

退出机制。

（三）分类推进农村集体资产管理改革。确认农村集体经济

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组织成员身份、全面核实农村集体资产。重点抓好土地等资源性

资产确权登记颁证工作，探索有利于提高公共服务能力的非经营

性资产集体统一运营管理有效机制，将经营性资产折股量化到本

集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形

式的股份合作。健全农村集体资金、资产、资源管理监督和收益

分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求

的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序

交易。开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点。

（四）深化林业体制改革。建立健全归属清晰、权责明确、

监管有效的森林资源产权制度和监管体制。严格实行林地用途管

制。实行森林分类经营，完善林木采伐管理，管好公益林、放活

商品林，调动林农和社会力量发展林业的积极性。以放活经营权、

落实处置权、保障收益权为重点，完善集体林权制度，引导林权

规范有序流转，鼓励发展家庭林场、股份合作林场。深入推进国

有林场、国有林区改革，积极推动政事企分开，创新资源管护方

式，完善配套政策体系，化解金融债务，加强基础设施建设。

二、健全农业支持保护制度

（一）建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财

政支出的优先保障领域，加快建立投入稳定增长机制，持续增加

财政农业农村支出，中央预算内投资继续向农业农村倾斜。优化

财政支农支出结构，重点支持农民增收、农村重大改革、农业基

础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农村民生改善。

加大对粮食主产区的投入支持力度，完善利益补偿机制。创新农

业农村投融资机制，创新财政资金投入方式，通过政府与社会资

本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险

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补偿等措施，引导金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金

的引导和杠杆作用。加大专项建设基金对“三农”重点项目和工程

的支持力度，研究设立产业投资基金。发挥规划统领作用，多层

次深入推进涉农资金整合。合理划分中央与地方支农事权，明确

政府间支出责任，推进各级政府支农事权规范化、法律化。

（二）完善农产品市场调控政策。坚持市场化改革取向和保

护农民利益并重，采取分品种施策、渐进式推进的办法，完善农

产品价格形成机制和粮食等重要农产品收储制度。在东北地区积

“ ”

极稳妥推进玉米收储制度改革，完善市场化收购加补贴机制，

保持优势产区玉米种植收益基本稳定。继续执行并完善稻谷、小

麦最低收购价政策，增强政策的灵活性。总结评估棉花和大豆目

标价格改革试点，调整完善补贴政策。改进农产品市场调控方式，

搞活市场流通，增强市场活力。稳步有序消化超量库存，合理确

定中央储备规模，完善中央和地方储备管理制度，提高储备安全

性和轮换吞吐有效性。

（三）改进农业补贴制度。盘活存量，用好增量，调整改进

黄箱支持政策，逐步扩大绿箱支持政策实施规模和范围，提高精

准性、指向性和政策效能。将种粮农民直接补贴、良种补贴、农

资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和

粮食产能提升。完善农机购置补贴政策。优化补贴支持方向，重

点向粮食等重要农产品生产倾斜，向种粮大户、农民专业合作社、

家庭农场等新型经营主体倾斜。创新管理机制，健全快捷高效的

补贴资金发放办法，鼓励有条件的地方探索对农民实行直接收入

补贴。探索建立国家补贴与农户责任挂钩的办法。实施粮油糖生

产大县、粮食作物制种大县、生猪调出大县、牛羊养殖大县财政

奖励补助政策。

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三、建立现代农村金融制度

（一）健全农村金融体系。坚持商业性金融、合作性金融、

政策性金融相结合，加快建立多层次、广覆盖、可持续的现代农

村金融体系。鼓励国有和股份制金融机构拓展“三农”业务。完善

农村信用社治理结构，开展农村信用社省联社改革试点。创新村

镇银行设立模式，扩大覆盖面。坚持社员制、封闭性原则，以具

备条件的农民合作社为依托，稳妥开展农民合作社内部资金互助

试点。强化国家开发银行、中国农业发展银行职能定位，加大中

“ ”

长期三农信贷投放力度。引导互联网金融、移动金融在农村规

范发展。

（二）推进农村金融服务创新和产品创新。推动金融资源继

“ ”

续向三农倾斜，确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不

降低，健全金融机构农村存款主要用于农业农村的制度。开展信

贷资产质押再贷款试点，提供更优惠的支农再贷款利率。推进农

村信用体系建设，开展新型农业经营主体信用评级与授信。鼓励

开展“三农”融资担保业务，建立健全农村信贷损失补偿机制。稳

妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，

创新和完善林权抵押贷款机制。发展农村金融租赁业务，开展大

型农机具融资租赁。支持涉农企业依托多层次资本市场融资，加

大债券市场服务“三农”力度。开展农产品期权试点。探索开展农

业投资抵押融资试点。

（三）完善农业保险制度。扩大农业保险覆盖面，增加保险

品种，提高风险保障水平。积极开发适应新型农业经营主体需求

的保险品种。探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、

天气指数保险。加大中央、省级财政对主要粮食作物及重要农产

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品保险的保费补贴力度。支持地方发展特色优势农产品保险、渔

业保险、设施农业保险、农机保险。完善森林保险制度。探索建

立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制。积极

探索农业保险保单质押贷款和农户信用保证保险。稳步扩大“保

险+期货”试点。进一步完善农业保险大灾风险分散机制，研究建

立国家农业再保险基金。

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