2、退耕还林还草

将全国水土流失严重的坡耕地、严重沙化耕地和严重污染

耕地适时退出耕种，形成新的生态空间。统筹考虑生态建设和

耕地保护的需要，扩大新一轮退耕还林还草规模，把生态承受

力弱、不适宜耕种的地退下来，种上树和草，从源头上防治水

土流失，减少自然灾害、固碳增汇，改善生态环境。将全国具

备条件的25度以上坡耕地、严重沙化耕地、部分重要水源地

15-25度坡耕地退耕还林还草，并在充分调查和尊重农民意愿的

前提下，提出陡坡耕地梯田、重要水源地15-25度坡耕地、严

重污染耕地退耕还林还草需求。“十三五”期间，完成新一轮退

耕还林还草任务，使退耕区的生态环境得到明显改善。到2030

年，全国不宜耕作土地全部退出耕种。

3、休耕

以保证国家粮食安全和不影响农民收入为前提，对土壤污

染严重、区域生态功能退化、可利用水资源不足等不宜连续耕

种的农田实行定期休耕。发挥市场机制作用，通过改革完善农

产品价格、收储等政策，引导农业经营者降低耕地利用强度。

休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保

急用之时粮食能够产得出、供得上。“十三五”期间，率先在地

下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点，

根据农业结构调整要求、国家财力和粮食供求状况，适时研究

调整试点规模。到2030年，在确保重要农产品供需平衡的前提

下，逐步建立合理的休耕制度，有效治理受污染耕地，促进耕

地地力恢复和生态环境改善。

16

在地下水漏斗区开展休耕或调整种植结构，实行“一季休

耕、一季雨养”，减少地下水用量。“十三五”期间，在严重干

旱缺水的河北省黑龙港地下水漏斗区开展试点，将需抽水灌溉

的冬小麦休耕，只种植雨热同季的春玉米、马铃薯和耐旱耐瘠

薄的杂粮杂豆。

在耕地重金属污染区，以调查评价为基础，对可以确定污

染责任主体的，由污染者履行修复治理义务，提供修复资金和

休耕补助；对无法确定污染责任主体的，由地方政府组织开展

污染治理修复。“十三五”期间，在湖南省长株潭重金属超标的

重度污染区开展试点，在建立防护隔离带、阻控污染源的同时，

采取施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施以及生物移除、土

壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。连续多年实施休耕，

休耕期间优先种植生物量高、吸收积累作用强的植物，不改变

耕地性质。经检验达标前，禁止种植食用农产品。

在生态严重退化地区，包括东北西部、华北北部、西北局

部的风沙干旱区和西南石漠化地区，实行休耕或调整种植结构，

改种防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物，同时减少农事

活动，促进生态环境改善。“十三五”期间，在西南石漠化区，

选择25度以下坡耕地和瘠薄地的两季作物区，连续休耕3年；

在西北生态严重退化地区，选择干旱缺水、土壤沙化、盐渍化

严重的一季作物区，连续休耕3年。

17

4、轮作

逐步建立与生产发展相协调、与资源禀赋相匹配、与市场

需求相适应的粮豆轮作、粮经轮作、粮饲轮作等耕地轮作制度，

因地制宜调整种植结构。“十三五”期间，率先在东北冷凉区、

北方农牧交错区等地开展轮作试点。推广“一主四辅”种植模

式。“一主”：实行玉米与大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮养地作

用，提高土壤肥力，增加优质食用大豆供给。“四辅”：实行玉

米与马铃薯等薯类轮作，改变重迎茬，减轻土传病虫害，改善

土壤物理和养分结构；实行籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿、草木

樨、黑麦草、饲用油菜等饲草作物轮作，以养带种、以种促养，

满足草食畜牧业发展需要；实行玉米与谷子、高粱、燕麦、红

小豆等耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作，减少灌溉用水，满足多元

专栏3在重点地区开展休耕试点

分区区域范围主要任务与技术路线试点目标

地下水

漏斗区

河北

黑龙港地区

实行季节性休耕，即“一季休耕、一季雨养”，

将需抽水灌溉的冬小麦休耕，只种植雨热同季的

春玉米、马铃薯和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆，减少

使用地下水。

100万亩

耕地

重金属

污染区

湖南

长株潭地区

在建立防护隔离带、阻控污染源的同时，采取施

用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施以及生物移

除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。

连续多年实施休耕，休耕期间，优先种植生物量

高、吸收积累作用强的植物，不改变耕地性质。

经检验达标前，禁止种植食用农产品。

10万亩

生态严重

退化地区

西南石漠化区

（贵州、云南）、

西北生态严重退

化地区（甘肃）

实行连续休耕，休耕期间种植防风固沙、涵养水

分、保护耕作层的植物，减少农事活动，改善生

态环境。

6万亩

18

化消费需求；实行玉米与花生、向日葵、油用牡丹等油料作物

轮作，增加食用植物油供给。“十三五”期间，在试点地区推行

轮作模式500万亩。到2030年，逐步建立合理的耕地轮作体系，

促进农业生产和耕地资源保护协调发展。

5、污染防控治理

加强工业和生活源污染防控，减少和消除工业生产及城乡

居民生活对耕地环境的影响。针对秸秆焚烧、畜禽粪污排放、

水产养殖残留、农药化肥不合理施用、地膜残留等农业面源污

染问题，以源头控制、过程削减、末端治理为基本思路，开展

农业面源污染综合治理。实施到2020年化肥农药使用量零增长

行动，推广化肥农药减施增效技术。加强畜禽养殖源和生活源

污染治理，采取农田径流氮磷拦截积蓄净化再利用、种养一体

化、养殖业废弃物循环利用和污染减排、农作物秸秆综合利用、

农用地膜回收利用等综合措施，防止污染物直接进入农田和水

体，有效减少农业面源污染对土壤、水质和环境的影响。