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总体上看，我国耕地草原河湖生态环境脆弱，生态系统质

量和服务功能较低。农业生产与开发导致的水土流失、土地沙

化、石漠化等问题仍然严重；草原治理区生态虽有好转，但整

体恶化的趋势仍未从根本上得到改变；河湖污染加剧、生态退

化的态势仍在继续，部分地区水资源过度开发的问题仍未得到

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有效解决。守住耕地数量红线、保护草原河湖资源、改善河湖

水质、逐步提高生态系统质量的压力仍然巨大。

（四）有序实现耕地草原河湖休养生息的重要意义

人类对耕地草原河湖等自然资源的开发利用，既要满足当

前的需要，也应兼顾长远发展。有序实现耕地草原河湖休养生

息，就是要在节约集约利用的基础上，合理降低开发利用强度，

保护并有效恢复生态空间，改善生态环境，更好地发挥生态服

务功能，提高资源对经济社会发展的保障能力，实现资源永续

利用和可持续发展。“十三五”及今后一段时期，我国仍处于发

展的重要战略机遇期，同时也是资源环境约束力加剧的矛盾凸

显期。“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局对耕地草

原河湖资源提出了更高、更全面的要求，只有实现耕地草原河

湖休养生息，才能有效恢复自然生态系统和生态空间，更好地

发挥资源的生态服务功能，为建设生态文明创造条件；才能提

高农产品质量，实现资源永续利用，保障国家粮食安全；才能

构建稳定的生态系统，维护国家生态安全。抓住现阶段国内外

市场大宗农产品供给宽裕的有利时机，通过休养生息，恢复自

然生态和资源承载力，改善生态环境，稳定和提升耕地草原河

湖资源数量与质量，促进经济社会和农业可持续发展，保障绿

色优质农产品供给，是尊重自然、顺应自然、保护自然的具体

体现，是保障国家粮食安全和生态安全的重要途径，是推进生

态文明建设的必然选择，是全面建成小康社会的客观需求。

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二、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会

精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位

一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协

调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院

决策部署，以保障国家粮食安全、生态安全、资源安全为前提，

坚持节约资源和保护环境、十分珍惜合理利用土地和切实保护

耕地的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的

方针，正确处理人与自然的关系，统筹兼顾生产、生活和生态，

以控制耕地草原河湖开发规模、降低利用强度、恢复生态功能

为主线，加快转变农业发展方式和资源利用方式，加大农业资

源和生态环境的保护与修复力度，落实资源管控措施，构建耕

地草原河湖休养生息的长效机制，推动实现资源永续利用，为

经济社会持续健康稳定发展和实现中华民族伟大复兴的中国梦

提供资源保障。

（二）基本原则

——顺应自然、系统保护。按自然规律办事，把生态环境

保护放在突出位置，通过最严格的管控，减少人为扰动，增强

耕地草原河湖的自然循环恢复能力。将山水林田湖作为一个生

命共同体，统筹考虑耕地草原河湖的生态功能和相互联系，予

以全面保护。

——用养结合、综合治理。强化生产者责任，在资源利用

过程中更加注重资源养护，全面节约和高效利用资源，树立节

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约集约循环利用的资源观，综合运用经济、法律及必要的行政

手段，合理降低资源开发强度。采取自然措施与人工措施相结

合、生物措施与工程措施相结合的治理路径，努力提高资源质

量和保障能力。

——因地制宜、有序推进。加强顶层设计，统筹规划，科

学确定保护措施和休养生息模式，分区分类施策。突出重点地

区、重点问题和重点环节，把握好节奏和力度，在试点示范、

积累经验的基础上，积极稳妥全面推进。

——改革创新、完善机制。不断深化改革，充分发挥市场

配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，调动各方积极

性，形成全社会合力参与耕地草原河湖资源保护的格局。完善

法律法规，依法管控，依法治理，强化制度建设，确保各项管

护治理措施可落地、政策有实效，形成保障耕地草原河湖休养

生息的长效机制。

（三）主要目标

到2020年，确保耕地草原数量，有效恢复河湖生态空间，

稳定湿地面积，稳步提高耕地质量，耕地草原河湖生态功能初

步改善，资源保障能力不断增强；农业生态环境恶化的趋势总

体得到遏制，生态严重退化地区的环境得到改善，基本建立资

源有效保护和高效利用的政策与技术支撑体系，改变资源开发

强度过大、利用方式粗放的状况。到2030年，耕地草原河湖资

源利用与养护全面步入良性循环，生态系统健康稳定，建立完

善的资源休养生息制度体系，基本形成农产品供给保障有力、

资源利用高效、产地环境良好、生态系统稳定、田园风光优美

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的农业可持续发展新格局，实现人与自然和谐共生。

——耕地。到2020年，严守18.65亿亩耕地红线，耕地土

壤环境安全得到基本保障。全国耕地质量平均提高0.5个等级

（别），其中新建成的高标准农田耕地质量平均提高1个等级（别）

以上；耕地土壤有机质含量有所增加，耕作层厚度平均达到25

厘米以上；化肥、农药使用量实现零增长，环境风险得到基本

管控；试点休耕的地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退

化地区的生态和农产品质量安全问题得到初步解决，试点地区

轮作面积达到500万亩；完成25度以上陡坡耕地、严重沙化耕

地、重要水源地15-25度坡耕地和严重污染耕地退耕还林还草

任务。

到2030年，全国平均耕地质量较2015年提高1.0个等级

（别），耕地质量状况得到明显改善，不宜耕作土地全部完成退

耕任务，建立合理的轮作体系和休耕制度，耕地利用高效、质

量稳定、环境安全的总体格局基本形成。

——草原。到2020年，全国天然草原鲜草总产草量达到10.5

亿吨，草原综合植被盖度达到56%，重点天然草原超载率小于

10%，草原超载过牧情况和退化趋势得到遏制，草原生态环境

得到改善，草原生态系统自我修复能力增强；初步建立以基本

草原保护、承包经营、禁牧休牧、划区轮牧、草原生态补助奖

励机制、草原监测评价考核等为主要内容的草原休养生息保障

制度。

到2030年，全国草原综合植被盖度达到60%，重点天然草

原超载率小于8%，基本实现草畜平衡，草原生态功能显著增强，

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形成完善的草原休养生息制度和草原保护体系。

——河湖。到2020年，全国用水总量控制在6700亿立方

米以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，大型灌区

和重点中型灌区农业灌溉用水计量率达到70%以上；河湖生态

环境水量有所增加，生态基流基本得以保障；排污口排污总量

减少，全国地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例超过70%，全

国江河湖泊水功能区的水质有明显改善，重要江河湖泊水功能

区水质达标率达到80%以上；河湖水域岸线空间用途管制制度

基本建立，河湖生态空间得到有效保护，河湖水域面积不减少；

地下水超采得到严格控制，严重超采区超采量得到有效退减；

水生生物资源逐步恢复；初步建立河湖休养生息保障制度。

到2030年，全国用水总量控制在7000亿立方米以内，河

湖生态环境用水需求基本保障，河湖生态空间得到有效恢复；

水环境质量全面改善，全国地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比

例超过75%，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到95％以

上；地下水基本实现采补平衡；水生生物多样性逐步稳定；河

湖休养生息制度体系全面建立，河湖资源实现可持续利用。

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专栏1耕地草原河湖资源现状与休养生息目标

指标2015年2020年目标2030年目标

耕地保有量（亿亩）18.6518.65--

耕地土壤有机质含量（%）2.082.22.4

全国耕地质量平均等级（别）

5.1

①

+0.5+1.0

9.97

②

天然草原面积（亿亩）58.958.958.9

草原综合植被盖度（%）545660

重点天然草原超载率（%）13.5<10<8

用水总量控制（亿立方米）6350≤6700≤7000

常年水面面积1平方公里以上的湖泊面积（km²）78007≥78000≥78000

地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例（%）66>70>75

重要江河湖泊水功能区水质达标率（%）68>80>95

湿地面积（亿亩）8.04≥8≥8

①2014年，农业部10等级耕地质量评价结果；

②2014年，国土资源部15等别耕地质量评价结果。