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关于印发耕地草原河湖休养生息规划
（2016-2030年）的通知
发改农经[2016]2438号

各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团：

《耕地草原河湖休养生息规划（2016－2030年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：《耕地草原河湖休养生息规划（2016－2030年）》

国家发展改革委

财　　政　　部

国 土 资 源 部

环 境 保 护 部

水　　利　　部

农　　业　　部

国 家 林 业 局

国 家 粮 食 局

2016年11月18日

附件

耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）

目录

引言...................1

一、现状与形势......3

（一）耕地草原河湖资源现状..................3

（二）耕地草原河湖资源利用与保护情况..............................4

（三）耕地草原河湖资源利用与保护中存在的主要问题......5

（四）有序实现耕地草原河湖休养生息的重要意义..............7

二、总体要求..........8

（一）指导思想..........................................8

（二）基本原则..........................................8

（三）主要目标..........................................9

三、耕地休养生息12

（一）主要任务........................................12

（二）政策措施........................................18

四、草原生态保护与恢复....................20

（一）主要任务........................................21

（二）政策措施........................................23

五、河湖生态系统保护与修复............24

（一）主要任务........................................25

（二）政策措施........................................28

六、经济社会效益分析与环境影响评价.....................................................30

（一）经济社会效益分析........................30

（二）环境影响评价................................30

七、保障措施........31

（一）加强组织领导，落实相关责任....31

（二）加大宣传引导，增强保护意识....32

（三）依靠科技进步，提高保护与治理水平........................32

（四）强化制度建设，建立长效机制....32

（五）健全法律法规，强化监督管理....33

（六）开展监测评价，保障规划实施....33

1

引言

耕地草原河湖作为至关重要的农业资源和不可或缺的生态

资源，是人类赖以生存的基本条件和经济社会发展的物质基础，

为保障经济社会的可持续发展，必须坚持用养结合，保护耕地

草原河湖资源。我国的基本国情是人多地少水缺，保护耕地草

原河湖资源的任务比其他任何时候都更加紧迫。党中央、国务

院历来高度重视资源保护和生态建设。多年来，通过制定完善

法律法规、实施相应政策措施、加大资金投入、加强管控维护，

我国耕地草原河湖资源的保护和修复取得积极进展。但随着我

国经济社会的不断发展，对耕地草原河湖资源的开发与索取超

出了承载能力，迫切需要合理降低开发强度，恢复生态功能，

促进农业可持续发展。

党的十八大报告明确提出：“建设生态文明，是关系人民福

祉、关乎民族未来的长远大计”。党的十八届三中全会要求“调

整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河

湖休养生息”。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文

明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号），提出建立耕地草

原河湖休养生息制度，编制耕地草原河湖休养生息规划。党的

十八届五中全会要求“坚持保护优先、自然恢复为主，实施山

水林田湖生态保护和修复工程”。2016年中央一号文件进一步要

求编制实施耕地、草原、河湖休养生息规划，探索实行耕地轮

作休耕制度试点。

2

为加快构建农业生态资源保护与修复治理制度体系，增强

资源集约节约利用和生态环境保护工作的系统性、整体性、协

调性，有序实现耕地草原河湖休养生息，根据党中央、国务院

的部署和要求，国家发展改革委会同财政部、国土资源部、环

境保护部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局编制了

本规划，重点是从顶层设计上，明确耕地草原河湖休养生息的

指导思想、基本原则，提出阶段性的目标、任务和政策措施，

以指导各地开展相关工作，推动实现农业资源永续利用，维护

国家资源和生态安全。

本规划期限为2016-2030年。

3

一、现状与形势

耕地草原河湖资源是经济社会发展的重要物质基础，也是

中华民族文化传承的重要载体。我国的耕地草原河湖资源相对

较为丰富，但人均占有量远低于世界平均水平，且区域分布不

均、资源匹配度差，长期的高强度开发、超负荷利用导致农业

生态系统结构和功能受到不同程度损害，已经危及资源永续利

用和生态安全。虽然针对上述问题做了大量的工作，但仍未从

根本上解决。逐步建立耕地草原河湖休养生息制度，改善农业

生态环境，提高资源保障能力，实现可持续发展，已提上重要

议事日程。

（一）耕地草原河湖资源现状

根据2014年度土地变更调查数据和国土资源公报，我国实

有耕地面积20.26亿亩，其中含有难以稳定利用的耕地和根据国

家政策需要逐步调整退耕的耕地，适宜稳定利用的耕地保有量

18.65亿亩，基本农田保护面积在15.6亿亩以上，守住了18亿

亩耕地红线。人均耕地1.48亩，不到世界人均耕地面积的一半。

其中，东部地区耕地占全国耕地总面积的19.4%、中部占22.7%、

西部占37.3%、东北占20.6%。全国耕地质量总体偏低，中低产

田占三分之二以上。2015年底，全国耕地有效灌溉面积9.68亿

亩，已建成的高标准农田4亿亩。

我国天然草原面积近60亿亩，人均占有草原资源4.3亩，

为世界人均水平的一半。其中，西部12省（区、市）的草原面

积占全国草原面积的84.2％，内蒙古、新疆、西藏、青海、甘

肃和四川六大牧区省份的草原面积约占全国草原面积的3/4。

4

2015年，全国天然草原鲜草产量10.3亿吨、干草产量3.2亿吨、

理论载畜量2.5亿羊单位。

全国流域面积50平方公里及以上的河流45203条，常年水

面面积1平方公里及以上的湖泊2865个，全国多年平均水资源

总量28412亿立方米，其中地表水资源量27388亿立方米、地

下水资源量8218亿立方米（地表水资源量和地下水资源量重复

计算量7194亿立方米），人均水资源量约2100立方米，仅为世

界人均水平的28%，耕地亩均占有水资源量约为1400立方米，

约为世界平均水平的1/2。水资源时空分布不均衡，与经济社会

发展布局不相匹配，降水60~80%主要集中在汛期，南方地区水

资源量占全国的81%，北方地区仅占19%。2014年，全国水资

源一级区河流水质达到Ⅲ类以上的河段长度占总评价河长的比

重为72.8%，部分河湖存在富营养化状况。

（二）耕地草原河湖资源利用与保护情况

当前，我国农作物播种面积稳定在24.5亿亩左右，单产水

平不断提高，国内粮食产量超过6亿吨，棉花、油料、糖料有

效供给基本保障；肉类总产量超过8500万吨，其中牛羊肉产量

达到1100多万吨；水产品产量接近7000万吨；全国年用水总

量6000多亿立方米，其中农业用水3800多亿立方米，在人均

耕地草原较少、水资源短缺的情况下，实现了主要农产品的供

求平衡，满足了生存和发展的需要。同时，耕地草原河湖作为

重要的生态系统，在水土保持、防风固沙、洪水调蓄、水源涵

养与固碳等方面发挥了重要的生态功能，保证了生物多样性，

维护了国家生态安全。

5

党中央、国务院历来高度重视耕地草原河湖资源保护与生

态建设。改革开放以来，各级政府不断完善法律法规、加强监

管防控、取得了一定的成效。在严守耕地红线的基础上，不断

改善耕地质量，农业综合生产能力稳步提高，2004年以来，粮

食产量实现“十二连增”；划定基本草原34.1亿亩，累计治理“三

化”（沙化、退化、盐渍化）草原16.5亿亩，禁牧休牧面积15.3

亿亩，落实草畜平衡面积25.6亿亩，草原生态系统加速退化趋

势有所抑制；实行最严格水资源管理制度，全面推进节水型社

会建设，强化河湖管理，在生态脆弱流域实施水资源合理调配、

水土保持、生态修复、人工增雨等综合治理措施，部分河湖和

湿地生态系统得到保护和恢复。新世纪以来，我国耕地质量稳

步提升，草原、河湖生态功能有所改善。

（三）耕地草原河湖资源利用与保护中存在的主要问题

尽管我国在耕地草原河湖资源保护方面取得了一定的成效，

但也应清醒地看到，由于生产者资源保育意识不强、片面追求

产量产值、重利用轻养护，相关法律法规缺乏配套的实施细则、

执行不严，对资源过度开发利用的有效管理和约束不够、重生

产轻生态，再加上全社会的生态保护观念偏弱、资源休养生息

的客观条件还不充分、保护与修复治理的制度体系尚未系统建

立等原因，长期累积性的过度开发与利用，导致资源承载力降

低、可持续发展能力减弱，在经济快速增长、农业连续增产的

同时，也付出了巨大的环境代价。

我国部分地区耕地基础地力下降明显，质量状况堪忧。城

市建设与工业生产大量占用优质耕地，由于耕地后备资源不足，

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“占优补优”难度大。东北地区农业生产强度大，黑土层厚度

已由开垦初期的80-100厘米下降到20-30厘米，部分地区耕地

土壤有机质平均含量由原来的3-6%减少到现在的2-3%；华北

平原耕层厚度低于适宜耕种厚度3-7厘米；西北5省区盐碱耕

地面积超过4000万亩，一半以上属中重度。部分地区土壤污染

问题严重，耕地土壤点位超标率19.4%，耕地重金属污染问题

加剧。部分生态脆弱区过度开垦，水土流失较为严重，农业生

产不可持续。草原生态环境依然脆弱，草畜平衡状况欠佳。北

方干旱半干旱草原区气候干旱少雨，且降水分布不均，冷季寒

冷漫长、暖季干燥炎热，蒸发量大；青藏高寒草原区海拔高，

气候寒冷，无霜期短，土层薄，一旦破坏，恢复十分困难。上

世纪50年代以来累计违法开垦草原3亿亩，近一半撂荒后成为

裸地、沙地；草原植被盖度、产草量与改革开放初期相比仍有

很大差距；2015年全国重点天然草原平均牲畜超载率为13.5%，

局部地区“人、草、畜”矛盾突出，超载率超过50%。部分流

域水资源开发利用过度，河湖萎缩，湿地面积减少，水体污染

加剧，水生生物生存环境恶化；北方一些地区水资源开发利用

程度接近或超出资源承载能力，平原地区年均地下水超采170

亿立方米，部分区域生物多样性保护功能下降。