全国生态保护“十三五”规划纲要（全文）

（二）主要问题

现阶段，我国面临的主要生态问题有：

一是生态空间遭受持续威胁。城镇化、工业化、基础设施建设、

农业开垦等开发建设活动占用生态空间；生态空间破碎化加剧，交

通基础设施建设、河流水电水资源开发和工矿开发建设，直接割裂

生物生境的整体性和连通性；生态破坏事件时有发生。

二是生态系统质量和服务功能低。低质量生态系统分布广，森

林、灌丛、草地生态系统质量为低差等级的面积比例分别高达43.7%、

60.3%、68.2%。全国土壤侵蚀、土地沙化等问题突出，城镇地区生

态产品供给不足，绿地面积小而散，水系人工化严重，生态系统缓

解城市热岛效应、净化空气的作用十分有限。

三是生物多样性加速下降的总体趋势尚未得到有效遏制。资源

过度利用、工程建设以及气候变化影响物种生存和生物资源可持续

利用。我国高等植物的受威胁比例达11%，特有高等植物受威胁比例

高达65.4%，脊椎动物受威胁比例达21.4%；遗传资源丧失和流失严

重，60%-70%的野生稻分布点已经消失；外来入侵物种危害严重，常

年大面积发生危害的超过100种。

同时，环保部门在履行指导、协调、监督生态保护工作职责时，

还存在以下体制机制和管理上的突出问题：

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一是统一监管的管理体制不健全。目前仍按生态要素分别设置

生态保护管理机构，难以对生态系统实施整体性保护。由于权责一

致的统一管理体制和协调联动机制尚未建立，未能实现所有者和监

管者分离以及一件事情由一个部门负责，直接影响生态保护效果。

二是全社会共同监督的机制尚未建立。部分地方领导干部保

护生态环境的意识较为薄弱，还未牢固树立尊重自然、顺应自然、

保护自然的理念。社会公众参与生态保护和监管的机制有待健

全，企业生态保护和监管责任还不明确，部分地方环保部门履行

生态监管职能时只能单打独斗、被动应对。

三是监督管理的基础能力薄弱。尚未建立统一的生态监测监控

网络，难以准确监测我国重要生态区域生态状况，不能及时主动发

现重大生态破坏行为。大部分县级环保部门没有设置独立的生态保

护科室，难以开展常态化监管。市县环保部门生态保护人员队伍和

装备严重不足，导致执法力量薄弱。生态保护科技支撑不够，生态

大数据集成应用尚待发挥作用，生态保护法律法规和标准体系尚需

完善。

（三）机遇与挑战

“十三五”期间，我国生态保护面临重大机遇：一是党的十八

大以来，习近平总书记对建设生态文明和加强环境保护提出一系列

新理念新思想新战略，为生态保护提供了科学理论指导和行动指南。

二是党中央、国务院对生态文明建设作出一系列重大战略决策和部

署，把推动绿色发展、提供更多优质生态产品作为重要任务，明确

要求加大生态环境保护力度，为生态保护工作指明方向。三是生态

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文明体制改革各项任务和措施陆续出台并加快推进，生态保护和监

管体制将进一步理顺，生态空间用途管制将全面实施，生态环境监

测网络将加快建立，生态统一监管能力将明显提高，为我国生态保

护工作夯实基础。四是各地生态环境保护意识不断增强，“绿水青山

就是金山银山”已成为各级党政领导干部的共识，全社会保护生态

环境的合力正在形成。

同时，我国生态保护也面临挑战：一是经济发展与生态保护之

间的矛盾依然存在，传统发展方式带来的资源环境约束日益趋紧，

生态环境风险逐步凸显。二是人民群众对优质生态产品需求不断增

加与现有供给能力不足之间的矛盾日益明显。三是生物多样性丧失

速度短期内难以根本遏制，国际履约压力不断加大。

二、指导思想和主要目标

（一）指导思想

全面贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设总体部署和要求，

深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立和贯彻落实创新、

协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照山水林田湖系统保护的要

求，以改善环境质量为核心，以维护国家生态安全为目标，以保障生

态空间、提升生态质量、改善生态功能为主线，大力推进生态文明建

设，强化生态监管，完善制度体系，推动补齐生态产品供给不足短板，

为全面建成小康社会、建设美丽中国做出更大贡献。

（二）基本原则

基于环保部门生态保护的职责定位，“十三五”时期，自然生态

保护必须遵循以下原则：

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——把生态系统整体保护作为基本理念。按照山水林田湖系统

保护的要求，陆海统筹、上下联动，打破要素、区域界限，对各类

生态系统实施统一保护和监管，增强生态保护的系统性、协同性。

——把保障国家生态安全作为根本目标。严格落实生态空间管

控，划定并严守生态保护红线，加强自然保护区监督管理，保护最

重要的生态空间，推动形成以“两屏三带”为主体的生态安全格局，

建设生态安全屏障。

——把加强生物多样性保护作为工作主线。保护和可持续利用

生物多样性，推动生物遗传资源惠益分享，以生物多样性保护优先

区域为重点，完善保护网络，强化生物物种和遗传资源保护能力，

构建生物多样性保护体系。

——把加强生态统一监管作为主要手段。建立全面、严格、及

时、有效的监管体系，是加强生态保护统一监管的重要基础。建设

“天地一体化”的监测体系和综合监管平台，及时发现和查处生态

破坏行为，由被动核查变为主动发现，提高生态保护的精细化和信

息化水平。

——把生态文明示范建设作为主要载体。积极参与生态文明体

制改革，推动体制机制向有利于统一监管的方向改变。发挥生态文

明建设示范区和环境保护模范城创建工作的平台作用，有机融合生

态保护的主要任务和重点工作，创新保护模式，提高示范效应，激

发保护活力。

（三）主要目标

到2020年，生态空间得到保障，生态质量有所提升，生态功能

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有所增强，生物多样性下降速度得到遏制，生态保护统一监管水平

明显提高，生态文明建设示范取得成效，国家生态安全得到保障，

与全面建成小康社会相适应。

具体工作目标：全面划定生态保护红线，管控要求得到落实，

国家生态安全格局总体形成；自然保护区布局更加合理，管护能力

和保护水平持续提升，新建30-50个国家级自然保护区，完成200

个国家级自然保护区规范化建设，全国自然保护区面积占陆地国土

面积的比例维持在14.8%左右（包括列入国家公园试点的区域）；完

成生物多样性保护优先区域本底调查与评估，建立生物多样性观测

网络，加大保护力度，国家重点保护物种和典型生态系统类型保护

率达到95%；生态监测数据库和监管平台基本建成；体现生态文明要

求的体制机制得到健全；推动60-100个生态文明建设示范区和一批

环境保护模范城创建，生态文明建设示范效应明显。

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